Pergeseran Utang Asia: China Menagih, Bank Pembangunan Meningkatkan Pinjaman

Pergeseran pembiayaan Asia memasuki tahap pembayaran kembali

Arus pinjaman bersih China ke negara-negara berkembang turun menjadi minus $34 miliar pada 2024, sementara arus bersih Bank Dunia sendiri ke negara berpendapatan rendah dan menengah mencapai sekitar $36 miliar. Di balik pergerakan yang berlawanan itu terdapat perubahan dalam pembiayaan pembangunan Asia: pemerintah semakin beralih ke pemberi pinjaman multilateral untuk memperoleh dana baru, sembari membayar kembali pinjaman yang diambil selama lonjakan pinjaman infrastruktur China.

Pakistan menggambarkan bagaimana kedua sistem kini berjalan bersamaan. Layanan utang luar negerinya untuk tahun fiskal yang berakhir pada 2027 diperkirakan mencapai $21,5 miliar. Islamabad tengah mengatur perpanjangan pinjaman senilai $7,3 miliar dari Arab Saudi, China, dan Kuwait, sembari mencari pembiayaan dari Bank Pembangunan Asia untuk peningkatan jalur kereta api yang sejak lama dikaitkan dengan Koridor Ekonomi China-Pakistan, atau CPEC.

Perpanjangan pinjaman menggeser tanggal pembayaran ke masa mendatang. Langkah ini menjaga ketersediaan dana untuk impor dan kebutuhan mendesak lainnya, tetapi pokok utang tetap belum terbayar. Karena itu, waktu, biaya, dan tujuan pembiayaan sama pentingnya dengan jumlah yang diumumkan pemberi pinjaman.

Pada 12 Oktober, di sela Pertemuan Tahunan IMF dan Bank Dunia di Bangkok, Platform Peminjam menggelar Dewan Pengurus pertamanya dan menetapkan prioritas untuk siklus tahunan perdana. Diluncurkan pada April dengan Perdagangan dan Pembangunan PBB, atau UNCTAD, sebagai sekretariat, forum ini bertujuan membantu pemerintah peminjam memperbaiki pengelolaan utang dan mengoordinasikan posisi mereka.

Pertemuan tersebut berlangsung di tengah guncangan pasokan energi terkait perang di Asia Barat, kenaikan suku bunga, dan utang publik yang besar. Negara-negara berkembang menghadapi pembayaran sekitar $400 miliar kepada kreditor luar negeri sepanjang tahun ini. Bagi pemerintah Asia, tugas mendesak mereka adalah memenuhi kewajiban tersebut sembari mempertahankan anggaran untuk jalur kereta api, pemulihan bencana, dan layanan penting.

Mengapa arus pinjaman China berbalik negatif

Pinjaman infrastruktur China yang disepakati pada pertengahan 2010-an sering kali mencakup masa tenggang selama tiga hingga lima tahun. Masa tersebut menunda pembayaran pokok agar proyek memiliki waktu untuk mulai beroperasi. Banyak pinjaman itu kini memasuki tahap pembayaran kembali.

Pada 2023, China menjadi sumber arus pembiayaan bersih negatif bagi 60 negara berkembang, dibandingkan dengan 18 negara pada 2012. Negara-negara berkembang diperkirakan harus membayar sekitar $35 miliar untuk layanan utang kepada Beijing pada 2025. Arus bersih negatif berarti pembayaran kembali melampaui pembiayaan baru yang diterima selama periode tersebut.

Laporan Utang Internasional 2025 Bank Dunia menggambarkan arah berbeda pada lembaga multilateral. Arus bersih bank tersebut mencapai rekor sekitar $36 miliar pada 2024, dan kreditor multilateral menyediakan hampir separuh dari seluruh pembiayaan bersih jangka panjang. Arus bersih dari kreditor bilateral, yakni pemerintah masing-masing negara dan lembaga pemberi pinjamannya, turun menjadi sekitar $4,5 miliar, terendah sejak krisis keuangan global.

China tetap terlibat melalui perpanjangan pinjaman, penundaan pembayaran, dan pengaturan swap mata uang yang dapat menyediakan valuta asing saat terjadi kekurangan. Perannya semakin mencakup bantuan kepada peminjam lama untuk mengelola pembayaran, alih-alih membiayai gelombang besar pembangunan baru. Pakistan, Sri Lanka, dan Laos menunjukkan tiga bentuk berbeda dari transisi tersebut.

Pakistan mengulur waktu dengan dukungan Arab Saudi dan China

Menteri Keuangan Muhammad Aurangzeb mengonfirmasi bahwa Arab Saudi memperpanjang fasilitas senilai $3 miliar melewati jatuh tempo pada 31 Oktober. Pembiayaan tersebut membantu Pakistan menutup kesenjangan terkait pembayaran kembali sebesar $3,5 miliar kepada Uni Emirat Arab. Fasilitas terpisah senilai $5 miliar dari Arab Saudi telah diperpanjang hingga 2028.

Aurangzeb menjelaskan perpanjangan fasilitas senilai $3 miliar itu sebagai berikut:

Fasilitas itu telah diperpanjang untuk jangka waktu yang cukup panjang.

Menteri tersebut tidak mengungkapkan durasi perpanjangannya. China dan Kuwait juga telah memberikan kepastian terkait perpanjangan pinjaman senilai $4,3 miliar, yang terdiri atas $4 miliar dari China dan $300 juta dari Kuwait. Perpanjangan dari China diperkirakan pada Maret 2027, dengan pengaturan tersebut diperkirakan berlaku sekitar satu tahun.

Secara keseluruhan, fasilitas Arab Saudi senilai $3 miliar serta usulan perpanjangan dari China dan Kuwait mencakup paket perpanjangan pinjaman senilai $7,3 miliar. Jumlah itu setara dengan sekitar 34 persen dari tagihan layanan utang luar negeri Pakistan yang diperkirakan mencapai $21,5 miliar. Perkiraan sebelumnya tentang dukungan sekitar $12 miliar dari China dan Arab Saudi mencakup kebutuhan pembiayaan yang lebih luas daripada paket yang dirinci ini.

Kewajiban pembayaran Pakistan yang masih tersisa

Sekretaris Keuangan Imdadullah Bosal menyebut kebutuhan pembiayaan luar negeri bersih Pakistan sekitar $11 miliar setelah perpanjangan dan pembiayaan ulang. Pembiayaan ulang mengganti pinjaman lama dengan pengaturan pinjaman baru. Kementerian Keuangan mengatakan $5 miliar telah dibayar dan sekitar $6 miliar masih harus dibayar dalam tujuh bulan berikutnya.

Perkiraan layanan utang bruto sebesar $21,5 miliar mencakup bunga senilai $4 miliar. Angka yang dikutip dalam pengarahan komite keuangan Senat menyebut pembayaran pokok sebesar $17 miliar atau $17,5 miliar. Angka terakhir sesuai dengan total yang disebutkan. Setelah perpanjangan pinjaman bilateral, kebutuhan yang tersisa diperkirakan sekitar $14 miliar, termasuk pembiayaan ulang komersial senilai $3,2 miliar yang menurut pejabat mungkin dapat dihindari Pakistan karena biayanya.

Pakistan juga kembali memasuki pasar obligasi internasional, dengan menerbitkan obligasi senilai $3 miliar pada September, setelah menerima pesanan senilai $6 miliar. Dengan demikian, minat investor dua kali lipat dari jumlah yang diterbitkan. Aurangzeb mengatakan obligasi Eurobond, Panda bond, dan obligasi yang terkait dengan rupee tetapi diselesaikan dalam dolar masih dipertimbangkan. Panda bond diterbitkan dalam renminbi di pasar domestik China oleh peminjam yang berbasis di luar China.

Usulan fasilitas likuiditas AS senilai $10 miliar kini tidak lagi menjadi bagian utama dari rencana pemerintah. Washington dilaporkan menolak permintaan tersebut, sementara Aurangzeb terus menyampaikan kemungkinan dukungan itu secara bersyarat. Ia mengatakan dukungan tersebut tidak dijamin dan bukan hal yang esensial untuk memenuhi kebutuhan pembiayaan luar negeri Pakistan.

Menjelaskan posisi pemerintah terkait permintaan kepada AS, Aurangzeb mengatakan:

Jika memungkinkan, baik; jika tidak, kami akan terus melangkah maju, dengan atau tanpa fasilitas itu.

Menteri tersebut mengatakan pertemuan Dewan Eksekutif IMF diperkirakan berlangsung pada Desember untuk mempertimbangkan pencairan sekitar $1,2 miliar. Pembiayaan tersebut dan perpanjangan pinjaman China yang diharapkan pada Maret 2027 merupakan titik penting dalam jadwal pembayaran Pakistan.

Pinjaman berjangka lebih panjang menjadi sasaran Pakistan berikutnya

Pakistan berupaya mendapatkan pinjaman dengan jatuh tempo lima hingga sepuluh tahun, menggantikan pengaturan yang mengharuskan pembiayaan ulang secara berkala. Aurangzeb mengatakan kepada komite keuangan Senat bahwa sebelumnya utang dalam negeri perlu dibiayai ulang setiap tiga bulan, sehingga anggaran rentan terhadap perubahan biaya pinjaman yang berulang.

Rata-rata jatuh tempo utang dalam negeri meningkat dari 2,7 tahun pada Juni 2024 menjadi 3,8 tahun pada Juni 2026. Pemerintah menargetkan 4,2 tahun pada tahun fiskal yang berakhir pada 2028. Jatuh tempo yang lebih panjang menyebarkan pembayaran selama periode lebih lama dan mengurangi jumlah yang harus diperbarui sekaligus.

Bosal mengatakan utang publik mencapai 68,6 persen dari produk domestik bruto pada akhir Juni 2026, turun dari 75,1 persen pada tahun fiskal yang berakhir pada 2023, atau berkurang 6,5 poin persentase. Meski demikian, nilai utang meningkat dari 24,9 triliun rupee pada tahun fiskal yang berakhir pada 2018 menjadi 86,7 triliun rupee pada 2026. Utang dapat meningkat dalam nilai nominal sementara turun dibandingkan ukuran perekonomian.

Pembayaran bunga menyerap 35 persen pendapatan pemerintah, dibandingkan dengan 61 persen pada tahun fiskal yang berakhir pada 2024. Belanja bunga tahunan turun dari 8,9 triliun rupee menjadi 6,9 triliun rupee antara tahun fiskal yang berakhir pada 2025 dan 2026. Pejabat mengaitkan perbaikan tersebut dengan suku bunga yang lebih rendah, pengelolaan utang, dan saldo anggaran yang lebih kuat sebelum pembayaran bunga.

Aurangzeb mengatakan Pakistan menargetkan pengurangan utang luar negeri sebesar $4 miliar pada tahun fiskal berjalan dan $3,5 miliar pada tahun berikutnya, setelah dilaporkan berkurang $4,5 miliar pada tahun sebelumnya. Rencana tersebut bergantung pada penggantian pembiayaan berbiaya tinggi sembari mempertahankan valuta asing yang cukup untuk memenuhi pembayaran kembali dan kebutuhan impor.

Jalur kereta api unggulan beralih ke Bank Pembangunan Asia

Jalur Utama 1, atau ML-1, memperlihatkan perubahan pembiayaan tersebut secara nyata. Peningkatan jalur yang diusulkan senilai $6,7 miliar mencakup sekitar 1.726 kilometer antara Karachi dan Peshawar. Pakistan awalnya mencari pembiayaan dari China untuk jalur kereta api tersebut sebagai investasi unggulan CPEC.

Pakistan menolak tawaran pembiayaan dari Bank Pembangunan Asia pada 2017 setelah China berupaya membiayai proyek itu sendirian. Komitmen China yang diperkirakan mencakup 85 persen biaya tidak terwujud. Dalam kunjungan pada Agustus 2025, Menteri Luar Negeri China Wang Yi mengisyaratkan bahwa Beijing menerima keterlibatan pemberi pinjaman lain.

Uji pendanaan sebelumnya untuk jalur kereta api tersebut menunjukkan mengapa keputusan ini penting, bukan hanya dari sisi diplomasi. Pakistan Railways mencatat defisit tahunan sekitar 55 miliar rupee, sementara pangsa kereta api dalam angkutan barang turun dari sekitar 70 persen pada 1960-an menjadi hanya 2 hingga 3 persen. Pembangunan kembali jalur itu berkaitan dengan upaya menjadikan operasional kereta api lebih andal dan berkelanjutan secara finansial.

Pakistan awalnya mencari $7 miliar dari Bank Pembangunan Asia. Pembahasan pembiayaan kemudian mencakup sekitar $2 miliar untuk proyek yang lebih luas, $10 juta untuk pembiayaan persiapan proyek, dan usulan $1,1 miliar untuk ruas Karachi hingga Rohri. Angka-angka itu menggambarkan tahap dan bagian berbeda dari rencana pembiayaan. Pemerintah mengatakan urutannya telah disepakati dengan Beijing.

Eksposur China yang sudah ada tetap besar. Investasi China pada proyek listrik di Pakistan melampaui $21 miliar, dan Pakistan berutang lebih dari $1,5 miliar kepada produsen listrik China. Tekanan keamanan juga membebani hubungan kedua negara: 21 warga negara China dilaporkan tewas di Pakistan sejak 2021. Karena itu, pembiayaan baru untuk jalur kereta api berjalan beriringan dengan masalah pembayaran dan keamanan yang belum terselesaikan.

Sri Lanka merestrukturisasi utang, sementara Laos menunda pembayaran

Sri Lanka menandatangani perjanjian pada Juni 2024 untuk merestrukturisasi utang sekitar $4,2 miliar kepada Bank Ekspor-Impor China. Pembiayaan berikutnya sangat bergantung pada lembaga multilateral. Pada 2025, IMF dan Bank Pembangunan Asia bersama-sama menyediakan hampir 80 persen dari sekitar $1,48 miliar pembiayaan pembangunan luar negeri yang dicairkan kepada Kolombo, setara dengan sekitar $1,18 miliar.

Bank Pembangunan Asia kemudian menaikkan alokasi untuk Sri Lanka pada 2026 menjadi $480 juta menyusul Siklon Ditwah. Belanja pemulihan bencana menambah tuntutan atas sumber daya publik saat negara tersebut mengatasi dampak krisis utangnya.

Laos sebaliknya mengandalkan penundaan pembayaran berulang dari China sejak 2020, dengan total $3,23 miliar, atau sekitar 19 persen dari PDB-nya. Penundaan menggeser jadwal pembayaran; restrukturisasi dapat mengubah ketentuan perjanjian utang secara lebih luas, termasuk jadwal pembayaran dan terkadang jumlah yang terutang.

Bank Dunia memproyeksikan layanan utang Laos mencapai 13 persen dari PDB pada 2026. Jumlah tersebut setara dengan sekitar $13 untuk setiap $100 nilai produksi ekonomi tahunan. Beban pembayaran yang begitu besar membatasi ruang pemerintah untuk membiayai kesehatan, pendidikan, dan perlindungan sosial, sekalipun perpanjangan pinjaman mencegah krisis pembiayaan dalam waktu dekat.

Tanggal-tanggal yang membentuk transisi

Tekanan pembiayaan Asia saat ini terbentuk selama bertahun-tahun akibat pinjaman, proyek yang tertunda, dan perubahan ketentuan pembayaran. Sejumlah tanggal menunjukkan bagaimana komitmen terdahulu kini memengaruhi keputusan saat ini:

• 2017: Pakistan menolak keterlibatan Bank Pembangunan Asia dalam ML-1 saat mengupayakan pembiayaan dari China.
• Sejak 2020: Laos mengakumulasi penundaan pembayaran berulang dari China senilai total $3,23 miliar.
• Juni 2024: Sri Lanka menandatangani perjanjian untuk merestrukturisasi utang sekitar $4,2 miliar kepada Bank Ekspor-Impor China.
• Agustus 2025: Wang Yi mengisyaratkan bahwa China menerima keterlibatan pemberi pinjaman lain dalam ML-1.
• Juli 2026: Pakistan membayar kembali pinjaman komersial China senilai $1,3 miliar yang terkait dengan CPEC dan meminta pembiayaan ulang lebih cepat.
• 31 Oktober 2026: Fasilitas Arab Saudi senilai $3 miliar milik Pakistan jatuh tempo sebelum perpanjangannya dikonfirmasi.
• Desember 2026: Pakistan memperkirakan keputusan dewan IMF terkait sekitar $1,2 miliar.
• Maret 2027: Perpanjangan pinjaman China senilai $4 miliar yang diharapkan menjadi tonggak penting pembiayaan.

Jadwal Pakistan mencerminkan kesulitan utama: keputusan pembiayaan baru dan tenggat pembayaran lama tiba pada waktu berbeda. Pemerintah membutuhkan kas yang cukup di antara tanggal-tanggal tersebut, sekalipun rencana pembiayaan tahunan mereka tampak seimbang.

Manfaat bagi peminjam dan tantangan yang muncul

Pembiayaan multilateral dapat menyediakan masa pembayaran lebih panjang, pengadaan yang kompetitif, dan keterbukaan proyek yang lebih baik. Adanya beberapa pilihan pemberi pinjaman juga memberi pemerintah lebih banyak opsi saat menegosiasikan ketentuan. Bagi Pakistan, keterlibatan Bank Pembangunan Asia membuka jalan untuk melanjutkan proyek kereta api yang terhenti dalam rencana pembiayaan sebelumnya.

Dana juga bergerak di antara berbagai pos anggaran pemerintah. Bank pembangunan dapat membiayai jalur kereta api atau program pemulihan bencana, sehingga pendapatan dalam negeri atau cadangan devisa dapat digunakan untuk membayar kewajiban lain, termasuk pembayaran kepada kreditor bilateral. Dengan demikian, pembiayaan pembangunan baru dapat sekaligus mendukung investasi dan meredakan tekanan dari utang lama.

Pinjaman multilateral juga membawa komitmen tersendiri, termasuk persyaratan kebijakan. Bank pembangunan umumnya memperoleh perlakuan sebagai kreditor preferen, yang berarti tagihan mereka biasanya dikecualikan dari restrukturisasi utang. Ketika porsi pinjaman mereka bertambah, bagian utang yang biasanya terlindungi dari renegosiasi juga membesar, sehingga kreditor bilateral dan swasta harus menanggung lebih banyak penyesuaian jika terjadi restrukturisasi di kemudian hari.

Platform Peminjam dapat membantu pemerintah mengelola kompromi tersebut melalui kerja sama praktis. Pengalaman Sri Lanka berunding dengan komite kreditor resmi, China, dan pemegang obligasi dapat menjadi pelajaran bagi peminjam lain yang berurusan dengan beberapa kelompok kreditor. Para anggota dapat berbagi metode untuk melacak arus bersih, menyebarkan jadwal pembayaran, dan merancang klausul yang menangguhkan sementara layanan utang setelah bencana iklim.

Perpanjangan pinjaman Pakistan, restrukturisasi Sri Lanka, dan penundaan pembayaran Laos mengarah pada prioritas mendesak yang sama: menjaga agar belanja pembangunan tetap memungkinkan sembari memenuhi kewajiban yang diwarisi. Melacak dana yang benar-benar diterima dan dibayarkan kembali memberi pemerintah panduan yang lebih berguna daripada hanya mengandalkan komitmen pembiayaan yang diumumkan.

Poin Utama

• Arus bersih China ke negara-negara berkembang mencapai minus $34 miliar pada 2024, sementara arus bersih Bank Dunia sendiri mencapai sekitar $36 miliar.
• Pakistan tengah mengatur perpanjangan pinjaman bilateral senilai $7,3 miliar untuk menutup layanan utang luar negeri yang diperkirakan mencapai $21,5 miliar.
• Arab Saudi mengonfirmasi perpanjangan fasilitas senilai $3 miliar; perpanjangan pinjaman China senilai $4 miliar diperkirakan pada Maret 2027.
• Pakistan sedang mengupayakan pembiayaan dari Bank Pembangunan Asia untuk beberapa bagian jalur kereta api ML-1 setelah pembicaraan pembiayaan dari China terhenti selama bertahun-tahun.
• Sri Lanka menggabungkan restrukturisasi utang dengan dukungan multilateral, sementara Laos sangat mengandalkan penundaan pembayaran dari China.
• Platform Peminjam bertujuan memperkuat pengelolaan utang dan koordinasi di antara negara-negara peminjam.