China Laporkan Penurunan 92% pada Platform Pembiayaan Lokal di Tengah Kemajuan Restrukturisasi Utang

Penurunan tajam jumlah kendaraan pembiayaan pemerintah lokal

China menyatakan jumlah platform pembiayaan pemerintah lokal turun 92% antara akhir Maret 2023 dan akhir September 2026. Penurunan itu terjadi setelah otoritas mendorong perusahaan yang membiayai jalan, perumahan, dan proyek publik lainnya untuk melepaskan fungsi mereka sebagai sarana pemerintah memperoleh pinjaman.

Laporan kerja keuangan Dewan Negara juga mencatat penurunan 79% pada utang keuangan operasional yang masih terutang hingga akhir Juni 2026, dibandingkan dengan titik acuan Maret 2023 yang sama. Gubernur Bank Rakyat China Pan Gongsheng menyampaikan laporan tersebut atas nama Dewan Negara kepada Komite Tetap Kongres Rakyat Nasional pada 3 November. Laporan itu diterbitkan pada 5 November.

Angka-angka tersebut menunjukkan percepatan yang pesat. Pada akhir 2025, jumlah platform yang tersisa sudah 74% lebih rendah dibandingkan tingkat pada Maret 2023. Hingga September 2026, penurunannya bertambah 18 poin persentase. Lebih dari 7.000 platform telah dihapus sepanjang 2024 saja.

Bagi pemerintah lokal, bank, dan perusahaan yang menunggu pembayaran, tantangan praktis kini adalah mengubah penarikan administratif tersebut menjadi stabilitas keuangan yang bertahan lama. Platform yang beralih fungsi membutuhkan pendapatan usaha yang andal, pemerintah lokal perlu mengelola kewajiban pembayaran mereka, dan pemberi pinjaman harus melacak utang setelah perusahaan keluar dari kategori platform pembiayaan.

Laporan itu menempatkan perombakan tersebut bersama langkah-langkah keuangan lainnya: lebih dari 8,4 triliun yuan pinjaman proyek properti yang disetujui, fasilitas likuiditas untuk menangani tagihan bisnis yang belum dibayar, serta dukungan pinjaman terarah bagi pertanian, perusahaan swasta, dan usaha kecil. Secara keseluruhan, langkah-langkah ini bertujuan meredakan sejumlah tekanan yang saling terkait terhadap perekonomian China.

Apa arti keluar dari daftar platform?

Platform pembiayaan pemerintah lokal adalah perusahaan yang didirikan oleh pemerintah lokal dan badan publik terkait, sering kali dengan menggunakan dana publik, tanah, atau saham sebagai aset awal. Perusahaan-perusahaan ini meminjam untuk mendukung proyek seperti infrastruktur transportasi, perumahan terjangkau, layanan sosial, dan perlindungan lingkungan.

Sebuah kota dapat menggunakan perusahaan semacam itu untuk menghimpun dana bagi proyek publik yang manfaatnya dirasakan banyak warga, tetapi pendapatan langsungnya terbatas. Perusahaan itulah yang berutang, sementara hubungannya yang erat dengan pemerintah dapat memunculkan anggapan bahwa keuangan publik akan membantu pembayaran kembali.

Reformasi China saat ini bertujuan mencabut peran pembiayaan pemerintah dari perusahaan-perusahaan tersebut. Sebuah perusahaan dapat keluar dari daftar platform dan tetap beroperasi sebagai badan usaha. Tugas berikutnya adalah memperoleh pendapatan yang cukup untuk menutup biaya dan pembayaran utangnya, alih-alih bergantung pada pinjaman yang diatur untuk proyek pemerintah.

Kedua angka utama itu mengukur perubahan yang berbeda pada tanggal yang berbeda. Jumlah platform turun 92% hingga September, sedangkan utang keuangan operasional turun 79% hingga Juni. Keduanya menggunakan Maret 2023 sebagai titik awal. Pada indeks yang dimulai dari 100, jumlah platform turun menjadi delapan dan ukuran utang menjadi 21.

Cara kerja pertukaran utang

Program penggantian utang China menjadi bagian utama restrukturisasi ini. Rencana tersebut menyediakan obligasi pemerintah senilai 10 triliun yuan selama 2024 hingga 2028 untuk menggantikan utang tersembunyi yang sudah ada di pemerintah lokal. Utang tersembunyi adalah kewajiban pembayaran yang terakumulasi di luar kerangka formal pinjaman pemerintah, termasuk pinjaman yang terkait dengan platform pembiayaan.

Menteri Keuangan Lan Fo'an menjelaskan paket tersebut pada November 2024. Salah satu komponennya menaikkan batas utang pemerintah lokal sebesar 6 triliun yuan, yang akan dilaksanakan selama tiga tahun. Dana itu hanya boleh digunakan untuk menggantikan utang tersembunyi yang sudah dalam pemantauan, dengan alokasi regional berdasarkan besarnya utang tersebut.

Komponen kedua mengalokasikan 800 miliar yuan per tahun dari obligasi khusus pemerintah lokal yang baru diterbitkan selama lima tahun, sehingga menambah kapasitas untuk menggantikan utang tersembunyi hingga 4 triliun yuan. Obligasi ini merupakan instrumen pinjaman pemerintah yang diterbitkan dalam batas yang telah disetujui.

Lan menjelaskan komponen kedua itu dalam konferensi pers:

Selama lima tahun berturut-turut mulai 2024, RMB 800 miliar akan dialokasikan setiap tahun dari obligasi khusus pemerintah lokal yang baru diterbitkan untuk menambah dana yang dikelola pemerintah [政府性基金], khusus untuk pengurangan utang.

Mekanisme tersebut menggantikan kewajiban yang sudah ada dengan obligasi pemerintah formal. Penjelasan Lan menyebut pengaturan itu tidak akan mengubah tanggung jawab pembayaran pemerintah lokal, dan memperkirakan penghematan bunga sekitar 400 miliar yuan dari selisih biaya pinjaman antara utang tersembunyi dan utang berdasarkan undang-undang.

Bagi pemerintah lokal, pembayaran bunga yang lebih rendah dapat membebaskan dana untuk gaji, layanan dasar, dan belanja lainnya. Bagi kreditur, pinjaman pengganti dapat membuat pengaturan pembayaran lebih mudah diperkirakan. Namun, kewajiban yang mendasarinya tetap harus dikelola dari waktu ke waktu.

Tonggak dan tenggat waktu

Perombakan China menggabungkan program percepatan keluarnya platform dan jadwal penggantian utang yang berlangsung hingga 2028. Tanggal-tanggal utama menunjukkan bagaimana kedua upaya tersebut saling terkait:

• Akhir Maret 2023: Titik acuan untuk penurunan jumlah platform dan utang keuangan operasional yang dilaporkan.
• November 2024: Pemerintah pusat memperkenalkan paket penyelesaian utang, termasuk pengaturan penggantian dengan obligasi pemerintah.
• Akhir 2025: Jumlah platform turun 74% dari titik acuan, dan utang tersembunyi pemerintah lokal tercatat 6,5 triliun yuan.
• Akhir Juni 2026: Utang keuangan operasional yang masih terutang turun 79% dibandingkan Maret 2023.
• Akhir September 2026: Jumlah platform turun 92% dibandingkan Maret 2023.
• 3 dan 5 November 2026: Pan menyampaikan laporan kerja keuangan, yang kemudian diterbitkan.
• 2028: Program penggantian utang mencapai akhir periode lima tahun yang direncanakan.

Wen Laicheng, profesor di Universitas Pusat Keuangan dan Ekonomi, mengatakan keluarnya platform dari daftar berlangsung sesuai harapan. Ia mengatakan platform-platform tersebut harus sebagian besar dibersihkan dari daftar pada 2027 dan laju saat ini memungkinkan target itu tercapai.

Jadwal utang memiliki ketentuan penting lainnya. Sekitar 2 triliun yuan utang tersembunyi yang terkait dengan pembangunan kembali kawasan perkotaan yang kumuh, dengan jatuh tempo pada atau setelah 2029, tetap harus dibayar sesuai kontrak awal. Penjelasan Lan pada 2024 memperkirakan jumlah utang tersembunyi yang perlu diselesaikan hingga 2028 akan turun dari 14,3 triliun yuan menjadi 2,3 triliun yuan setelah penerapan gabungan berbagai pengaturan tersebut.

Berapa banyak utang yang tersisa?

Utang tersembunyi pemerintah lokal China tercatat 14,3 triliun yuan pada akhir 2023, menurut penjelasan Lan. Angka terbaru sebesar 6,5 triliun yuan pada akhir 2025 berarti penurunan 7,8 triliun yuan, atau sekitar 55%.

Sementara itu, utang formal pemerintah lokal tercatat sekitar 60,65 triliun yuan pada akhir September 2026, menurut data Kementerian Keuangan. Jumlah itu masih berada dalam batas yang disetujui Kongres Rakyat Nasional.

Utang tersembunyi dan utang formal pemerintah merupakan kategori yang berbeda. Ketika obligasi pemerintah menggantikan kewajiban tersembunyi, komitmen pembayaran beralih ke dalam kerangka pinjaman formal. Karena itu, pembaca memerlukan kedua angka tersebut untuk memahami perubahan struktur keuangan publik pemerintah lokal.

Lan menyebut rasio utang pemerintah, termasuk utang berdasarkan undang-undang dan utang tersembunyi, mencapai 67,5% dari produk domestik bruto pada akhir 2023. Perhitungan itu menggunakan estimasi awal PDB sebesar 126,06 triliun yuan. Penjelasannya mengaitkan kesulitan pembayaran dengan lemahnya permintaan domestik, penerimaan pajak yang lebih rendah dari perkiraan, serta penurunan tajam pendapatan dari penjualan tanah. Semua faktor itu mengurangi dana yang semula diharapkan pemerintah lokal dapat digunakan untuk mengurangi utang.

Mengapa platform yang beralih fungsi tetap perlu diawasi

Luo Zhiheng, kepala ekonom di Yuekai Securities, mengidentifikasi sejumlah kesulitan yang dihadapi perusahaan-perusahaan setelah peran pembiayaan pemerintahnya dicabut. Kemampuan mereka menghasilkan arus kas secara internal melemah, laba masih tertekan, dan jumlah proyek yang menarik secara komersial belum mencukupi.

Tekanan fiskal pemerintah lokal juga membuat sebagian perusahaan tetap terikat pada tanggung jawab publik. Proyek tradisional untuk memenuhi kebutuhan publik mungkin hanya menghasilkan keuntungan terbatas, sementara kegiatan komersial baru belum menghasilkan laba yang memadai. Perusahaan harus membayar bunga, biaya operasional, dan cicilan dengan kas yang benar-benar dapat mereka terima.

Luo merekomendasikan pemantauan utang setelah platform keluar dari daftar serta pencegahan agar fungsi pembiayaan pemerintah tidak muncul kembali melalui perusahaan baru atau entitas terkait. Ia juga menyerukan batas yang lebih jelas antara pemerintah lokal dan badan usaha yang mereka miliki.

Wen menyampaikan kekhawatiran terkait: platform yang beralih fungsi tidak boleh mengalihkan utang usaha mereka kepada pemerintah lokal, dan pemerintah tidak boleh menggunakan badan usaha milik negara biasa untuk meminjam di luar aturan. Kementerian Keuangan menyerukan pengurangan anggapan bahwa dukungan pemerintah akan diberikan secara otomatis serta penegasan tanggung jawab yang lebih jelas.

Model pinjaman dengan sejarah panjang

Skala restrukturisasi saat ini mencerminkan peran platform yang telah lama berlangsung dalam investasi publik. Sebuah makalah kerja IMF pada 2013 berjudul Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune? menggambarkan platform tersebut sebagai perusahaan kota yang bergerak di bidang infrastruktur, perumahan terjangkau, layanan sosial, dan proyek lingkungan.

Makalah itu mengutip angka Kantor Audit Nasional yang mencatat utang pemerintah lokal sebesar 10,7 triliun yuan pada akhir 2010, setara dengan 27% PDB tahun tersebut. Utang platform pembiayaan mencakup sekitar 4,97 triliun yuan. Makalah itu juga mengutip perkiraan regulator perbankan bahwa pinjaman kepada platform mencapai 9,2 triliun yuan pada akhir 2012.

Regulator telah mulai memperketat pengendalian. Pada Juni 2010, Dewan Negara memerintahkan verifikasi utang, klasifikasi platform, pengawasan yang lebih ketat atas pinjaman dan pemberian pinjaman, serta larangan bagi pemerintah lokal menjamin utang platform.

Pedoman perbankan yang diterbitkan pada April 2013 membatasi jumlah pinjaman platform pada tingkat yang tercatat pada akhir 2012. Pinjaman baru mensyaratkan cakupan arus kas di atas 100%, liabilitas di bawah 80% dari aset, serta agunan yang memenuhi ketentuan regulator. Pengujian tersebut berfokus pada kecukupan kas masuk peminjam dan kemampuan mereka mengelola neraca.

Undang-Undang Anggaran yang direvisi dan disahkan pada 2014 membuka jalur formal bagi pemerintah provinsi untuk menerbitkan obligasi. Dewan Negara juga mewajibkan platform melepaskan fungsi pembiayaan pemerintah dan melarang mereka menciptakan utang pemerintah baru. Program saat ini mempercepat pemisahan pinjaman publik dari pinjaman perusahaan yang telah diupayakan selama bertahun-tahun.

Pinjaman properti dan tunggakan pembayaran bisnis

Bank komersial telah menyetujui pinjaman lebih dari 8,4 triliun yuan melalui daftar putih mekanisme koordinasi pembiayaan properti, menurut laporan kerja keuangan. Mekanisme tersebut mengidentifikasi proyek properti yang memenuhi syarat untuk memperoleh dukungan pembiayaan terkoordinasi.

Otoritas berencana menjadikan pengaturan itu sebagai mekanisme rutin untuk memenuhi kebutuhan pembiayaan proyek yang wajar. Bagi proyek perumahan yang membutuhkan dana untuk melanjutkan pembangunan, akses ke pembiayaan bank dapat membantu membayar kontraktor dan menjaga pekerjaan tetap berjalan. Angka 8,4 triliun yuan merujuk pada total persetujuan pinjaman; pencairan aktual mengikuti proses pemberian pinjaman.

Laporan tersebut juga mengungkap fasilitas dukungan likuiditas untuk menangani tunggakan pembayaran oleh perusahaan besar. Likuiditas adalah kas yang tersedia untuk memenuhi tagihan segera. Keterlambatan pembayaran dapat menyebar ke seluruh rantai pasok ketika pemasok yang menunggu pembayaran juga harus membayar pekerja dan perusahaan lain.

Otoritas telah memanggil perusahaan terkemuka yang dinilai mampu membayar dan mendesak mereka memperbaiki praktik pembayaran. Laporan itu tidak menyebut nama perusahaan, jumlahnya, maupun nilai tagihan yang belum dibayar.

Kredit terarah dan keterbukaan keuangan

Bank sentral memperkenalkan langkah-langkah kebijakan moneter struktural pada Januari dan September 2026. Langkah-langkah ini mencakup peningkatan kuota pembiayaan ulang untuk sektor pertanian dan usaha kecil, fasilitas pembiayaan ulang khusus bagi perusahaan swasta, serta upaya mendorong peningkatan pinjaman kepada usaha mikro dan kecil.

Pembiayaan ulang menyediakan dana bank sentral bagi lembaga keuangan agar mereka dapat mendukung peminjam yang ditetapkan. Berbeda dengan langkah yang bertujuan memengaruhi kredit di seluruh perekonomian, instrumen ini mengarahkan dukungan kepada kelompok tertentu.

Laporan Dewan Negara juga menyerukan kelanjutan reformasi dan keterbukaan keuangan, penggunaan renminbi secara lebih luas di tingkat internasional, serta pengembangan pasar renminbi luar negeri. Tujuannya mencakup peningkatan penggunaan mata uang tersebut untuk penetapan harga, pembayaran, investasi, pembiayaan, dan cadangan.

Otoritas menyatakan akan memperluas akses di sektor valuta asing, mempermudah transaksi perdagangan dan investasi lintas batas, serta mendorong lebih banyak lembaga keuangan asing dan modal dengan komitmen jangka lebih panjang masuk ke China. Bersamaan dengan rencana tersebut, laporan itu berkomitmen menangani risiko di wilayah utama dan lembaga keuangan serta mendukung transformasi komersial platform pembiayaan yang beralih fungsi.

Poin Utama

• China melaporkan penurunan 92% pada jumlah platform pembiayaan lokal hingga September 2026 dibandingkan Maret 2023.
• Utang keuangan operasional yang masih terutang turun 79% hingga Juni 2026 dibandingkan titik acuan yang sama.
• Program yang berlangsung dari 2024 hingga 2028 menyediakan obligasi pemerintah senilai 10 triliun yuan untuk menggantikan utang tersembunyi pemerintah lokal.
• Utang tersembunyi pemerintah lokal turun dari 14,3 triliun yuan pada akhir 2023 menjadi 6,5 triliun yuan pada akhir 2025.
• Platform yang beralih fungsi menghadapi tekanan untuk menghasilkan pendapatan usaha yang andal dan mengelola utang mereka yang tersisa.
• Bank menyetujui pinjaman properti dalam daftar putih senilai lebih dari 8,4 triliun yuan, sementara otoritas juga menargetkan tunggakan pembayaran bisnis.