Malaysia Akan Mengusulkan Kerangka Penanganan Kabut Asap ASEAN saat Jarak Pandang Buruk Menghambat Pesawat Pemadam Kebakaran

Tiga helikopter ditawarkan, tetapi asap menghambat penerbangan

Malaysia berencana mengajukan usulan informal pada pertemuan tingkat menteri ASEAN tanggal 14 November untuk memperkuat kerja sama dalam menangani kabut asap lintas batas, sementara jarak pandang kurang dari 50 meter membuat pesawat tidak dapat mencapai titik kebakaran di Indonesia dengan aman.

Menteri Luar Negeri Mohamad Hasan mengatakan kepada Dewan Rakyat dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang Perbekalan 2027 bahwa Malaysia siap mengirim petugas pemadam kebakaran dan tiga helikopter untuk membantu Indonesia. Namun, asap tebal dan kondisi penerbangan yang berbahaya menghambat bantuan tersebut. Karena itu, persoalan mendesak ini bersifat diplomatik sekaligus praktis: negara-negara harus menyepakati bantuan, dan awak pesawat harus dapat mencapai titik kebakaran dengan aman.

Mohamad bermaksud mengajukan non-paper, yakni dokumen diskusi informal yang memungkinkan pemerintah menguji usulan sebelum mengupayakan kesepakatan resmi. Karena agenda pertemuan sudah ditetapkan, langkah ini memungkinkan Malaysia mengangkat isu tersebut tanpa menyajikannya sebagai keputusan ASEAN yang telah disepakati. Para menteri akan membahas usulan itu terlebih dahulu, lalu para pemimpin nasional dapat dilibatkan jika diperlukan.

Malaysia ingin agar persoalan kabut asap dibahas dalam kerangka respons bencana alam ASEAN menjelang KTT ke-49 blok tersebut di Manila pada November. Usulan ini disampaikan saat asap dari kebakaran di Sumatra dan Kalimantan, Indonesia, berdampak pada negara-negara tetangga, memaksa sekolah tutup, dan menyingkap kelemahan kemampuan kawasan untuk mengubah tawaran bantuan menjadi tindakan nyata.

ASEAN telah memiliki perjanjian khusus tentang kabut asap, termasuk aturan mengenai bantuan darurat. Inisiatif Malaysia berupaya memperjelas kerja sama melalui pengaturan respons bencana yang berjalan berdampingan dengan perjanjian tersebut, bukan memulai tindakan kawasan dari awal.

Hal yang ingin dibahas Malaysia oleh para menteri

Mohamad mengatakan usulan itu akan dibawa ke hadapan pejabat senior dan para menteri luar negeri ASEAN. Tujuannya adalah membentuk kerangka yang lebih jelas agar negara-negara anggota dapat saling membantu saat kebakaran hutan dan kabut asap melanda, terutama pada kuartal kedua dan ketiga tahun ini.

Menjelaskan usulan pemanfaatan pengaturan penanganan bencana, Mohamad menggambarkan celah yang ingin ia minta untuk dibahas oleh para menteri:

Kita sudah memiliki mekanisme ASEAN untuk bencana alam, tetapi kabut asap tidak termasuk atau diklasifikasikan sebagai bencana alam," katanya. "Jadi, ini akan menjadi salah satu isu yang secara pribadi akan saya angkat dalam pertemuan dengan para kolega saya.

Sistem respons bencana ASEAN berpengalaman dalam mengoordinasikan personel, peralatan, dan bantuan kemanusiaan. Malaysia ingin memanfaatkan pengalaman tersebut untuk menghadapi keadaan darurat kabut asap, termasuk melalui Pusat Koordinasi ASEAN untuk Bantuan Kemanusiaan dalam Penanggulangan Bencana.

Prosedur terperinci dalam kerangka yang diusulkan dan tanggal keputusan apa pun setelah pembahasan November belum diumumkan. Para menteri perlu mempertimbangkan kesesuaian inisiatif ini dengan lembaga-lembaga penanganan kabut asap yang sudah ada serta ketentuan bahwa negara terdampak harus menyetujui bantuan dari luar.

Perjanjian yang ada sudah mengatur pemberian bantuan

Perjanjian kabut asap ASEAN, yang ditandatangani pada 2002 dan berlaku sejak 2003, mengatur cara negara-negara dapat meminta dan memberikan bantuan. Indonesia meratifikasinya pada 2014.

Pasal 12 mengizinkan negara yang menghadapi kebakaran lahan atau hutan, maupun kabut asap yang ditimbulkannya, untuk meminta bantuan langsung kepada anggota lain atau melalui Pusat ASEAN. Negara tersebut juga dapat menghubungi negara lain atau organisasi internasional jika sesuai. Negara yang menerima permintaan harus segera menyampaikan apakah dapat membantu dan menjelaskan cakupan serta persyaratan bantuannya.

Persetujuan merupakan unsur utama. Bantuan memerlukan permintaan dan persetujuan dari negara yang memintanya, atau penerimaan oleh negara terdampak ketika pemerintah lain menawarkan bantuan. Pesawat dan petugas pemadam kebakaran tidak dapat begitu saja dikirim ke wilayah negara lain.

Pasal 5 membentuk pusat koordinasi kabut asap dan menetapkan bahwa otoritas nasional menjadi pihak pertama yang bertindak untuk memadamkan kebakaran. Setelah menyatakan keadaan darurat, mereka dapat meminta bantuan kepada pusat tersebut. Lampiran perjanjian juga menetapkan tanggung jawab pusat untuk segera meneruskan permintaan bantuan serta mengoordinasikan bantuan yang diminta atau ditawarkan.

Joanne Lin, peneliti senior sekaligus koordinator ASEAN Studies Centre di ISEAS – Yusof Ishak Institute, mengatakan bahwa persyaratan persetujuan yang sama juga berlaku untuk jalur respons bencana yang sedang dipertimbangkan Malaysia:

"Dalam kerangka respons bencana ASEAN, bantuan hanya dapat dikerahkan atas permintaan atau dengan persetujuan negara terdampak, dan hal ini kemungkinan besar tidak akan berubah," tambahnya.

Mengapa sumber daya pemadam kebakaran tidak selalu dapat mencapai titik api

Indonesia telah mengerahkan lebih dari 16.000 personel, pesawat, dan helikopter pemadam kebakaran, menurut Wakil Perdana Menteri Malaysia Ahmad Zahid Hamidi. Secara terpisah, Mohamad menyebut armada Indonesia yang terdiri atas tiga hingga empat pesawat dan 34 helikopter, dengan operasinya dibatasi oleh jarak pandang yang buruk.

Tawaran Malaysia untuk mengirim tiga helikopter menghadapi bahaya yang sama. Saat jarak pandang di bawah 50 meter, pilot memiliki ruang yang sangat terbatas untuk mengenali medan, rintangan, atau pesawat lain. Mohamad mengatakan tim bantuan Jepang juga telah mundur karena kesulitan mencapai lokasi kebakaran.

Lokasi terpencil menimbulkan persoalan tambahan. Sebagian kebakaran berada jauh di pedalaman, tempat persediaan air terbatas, sementara sebagian lainnya terjadi di lahan gambut. Gambut adalah lapisan tebal bahan tumbuhan yang sebagian telah terurai dan dapat terbakar di bawah permukaan, sehingga api sulit dijangkau dan dipadamkan.

Zahid mengatakan pola awan yang tidak sesuai juga menghambat penyemaian awan. Teknik tersebut berupaya memicu hujan dari awan yang sudah ada dan sesuai; pelaksanaannya memerlukan kondisi cuaca serta kondisi penerbangan yang aman. Menambah jumlah pesawat saja tidak dapat mengatasi kedua kendala itu.

Kabinet Malaysia membahas bantuan sebelum Zahid kembali menyampaikan tawaran tersebut, dan komunikasi antara kedua pemerintah telah dimulai di tingkat tertinggi. Mohamad juga menginstruksikan sekretaris jenderal Kementerian Luar Negeri untuk mengatur pertemuan koordinasi mengenai dukungan praktis bagi Indonesia.

Diplomasi Oktober mengarah ke perundingan November

Malaysia telah mengupayakan pembahasan bilateral sambil menyiapkan usulan regionalnya. Perdana Menteri Anwar Ibrahim membahas kebakaran tersebut dengan Presiden Indonesia Prabowo Subianto, yang setuju mengambil langkah-langkah yang diperlukan, menurut Anwar.

Rangkaian pernyataan di muka umum menunjukkan bagaimana tawaran bantuan, langkah hukum, dan pembahasan regional berkembang secara bersamaan:

• 12 Oktober: Mohamad mengatakan Malaysia akan mengusulkan penggunaan kerangka respons bencana ASEAN untuk menangani kabut asap dalam pertemuan pada November.
• 15 Oktober: Mohamad mengatakan Malaysia memprioritaskan diplomasi dan tidak berencana mengambil langkah hukum atau menyampaikan nota diplomatik.
• 16 Oktober: Singapura mengatakan telah menawarkan bantuan pemadaman kebakaran oleh warga sipil dan penyemaian awan. Badan Lingkungan Nasionalnya juga mengeluarkan pemberitahuan tindakan pencegahan kepada tujuh perusahaan Indonesia.
• 21 Oktober: Malaysia mengatakan Jakarta telah setuju menerima bantuan pemadaman kebakaran untuk Sumatra dan Kalimantan, sementara pengaturannya masih dikoordinasikan.
• 22 Oktober: Kementerian Luar Negeri Indonesia mengatakan tawaran bantuan sedang dipertimbangkan berdasarkan kondisi di lapangan, tanpa mengonfirmasi penerimaan tawaran tertentu.
• 14 November: Malaysia berencana mengajukan usulan informalnya dalam pertemuan tingkat menteri ASEAN.

Pernyataan Malaysia pada 21 Oktober bahwa tawaran bantuan telah diterima disusul pernyataan Indonesia yang lebih umum pada hari berikutnya. Pengaturan operasional masih dikoordinasikan, sementara kondisi penerbangan yang tidak aman terus membatasi pengerahan bantuan.

Sekolah dan rumah tangga menanggung dampak gangguan

Malaysia memerintahkan penutupan sekolah di Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur, dan Putrajaya saat kabut asap memburuk. Ratusan sekolah di Sarawak juga sempat ditutup selama bulan sebelumnya karena polusi dari Kalimantan yang bertetangga.

Sarawak dan Lembah Klang berada di jalur asap dari titik api di Indonesia. Peristiwa yang lebih luas ini juga berdampak pada Brunei, Singapura, dan sebagian wilayah Filipina, termasuk memburuknya kualitas udara di Metro Manila. Dampaknya meluas melampaui lokasi tiap kebakaran karena angin membawa asap melintasi perbatasan negara.

Gubernur Sarawak Wan Junaidi Tuanku Jaafar memperingatkan bahwa Indeks Pencemaran Udara negara bagian itu dapat mencapai 800 di sejumlah tempat. Itu merupakan peringatan tentang kemungkinan memburuknya kondisi. Indeks di atas 500 dapat memicu langkah darurat yang berdampak pada sekolah serta kegiatan pemerintah dan komersial yang tidak esensial.

Zahid menyoroti kekhawatiran kesehatan, khususnya bagi orang-orang dengan kondisi yang berkaitan dengan alergi. Penutupan sekolah juga memaksa keluarga mengatur ulang pengasuhan anak dan mengganggu pembelajaran di kelas, sehingga pembahasan diplomatik ini berdampak langsung pada kehidupan sehari-hari.

Peta jalan ASEAN sendiri mengaitkan kebijakan penanganan kabut asap dengan target nasional untuk PM2.5, partikel kecil di udara berukuran 2,5 mikrometer atau kurang. Partikel tersebut cukup kecil untuk masuk jauh ke dalam paru-paru, yang membantu menjelaskan mengapa asap dapat menimbulkan risiko kesehatan jauh dari titik api.

Komitmen ASEAN yang sudah ditetapkan untuk 2030

ASEAN mengadopsi Peta Jalan Bebas Kabut Asap Kedua pada Konferensi Para Pihak ke-18 perjanjian kabut asap di Vientiane, 23 Agustus 2023. Dokumen itu menetapkan visi kawasan bebas kabut asap lintas batas pada 2030, setelah target 2020 tidak tercapai.

Peta jalan tersebut menyerukan penguatan operasional pusat koordinasi kabut asap, perbaikan prosedur respons darurat bersama, dan peningkatan kapasitas pemantauan nasional. Dokumen itu juga mengupayakan hubungan yang lebih erat antara otoritas penanganan kabut asap dan sektor pertanian, kehutanan, serta kesehatan. Komitmen ini memberi para menteri program yang sudah ada sebagai tolok ukur untuk menilai usulan baru Malaysia.

Target utama dokumen tersebut adalah penurunan berkelanjutan episode kabut asap dan kemajuan menuju target kualitas udara PM2.5 nasional. Langkah pemantauan yang disarankan lebih terperinci: tidak ada hari pada Tingkat Siaga 3 selama dua tahun berturut-turut pada 2030, penurunan tahunan sedikitnya 5% pada jumlah titik api dan jumlah hari dengan Tingkat Siaga 2 atau lebih, serta penurunan tahunan 10% pada luas area terbakar dibandingkan dengan rata-rata 2019–2023.

Untuk beberapa indikator, peta jalan tersebut menggunakan rata-rata selama tiga tahun guna memperhitungkan perubahan kondisi iklim. Hal ini memberi pemerintah cara untuk menilai kemajuan di berbagai musim kemarau, alih-alih mengukur keberhasilan berdasarkan satu tahun yang basah atau kering.

Para menteri lingkungan dan komite pendukung perjanjian bertemu sedikitnya sekali setahun. Kelompok pengarah selatan beranggotakan Brunei, Indonesia, Malaysia, Singapura, dan Thailand, sementara kelompok Mekong terpisah menangani perbedaan musim kebakaran di wilayah utara.

Pembentukan kelembagaan pusat kabut asap telah berlanjut melalui beberapa tahap. Sebuah pusat diresmikan di Jakarta pada April, sementara perjanjian pendiriannya ditandatangani pada Mei 2025. Pada Juni 2026, pusat itu masih disebut belum beroperasi penuh, dan laporan selanjutnya menyebut perjanjian yang mendasarinya belum berlaku. Penguatan kemampuan praktisnya tetap menjadi bagian dari pekerjaan yang ditetapkan dalam peta jalan.

Diplomasi dan penegakan hukum berjalan di jalur berbeda

Mohamad menepis kemungkinan langkah hukum segera atau nota diplomatik terkait kabut asap saat ini dan menyebut nota tersebut sebagai upaya terakhir. Malaysia mengatakan pendekatannya dilakukan secara bertahap untuk melindungi kesehatan masyarakat sekaligus menjaga hubungan dengan Indonesia.

Pada saat yang sama, Wakil Menteri Sumber Daya Alam dan Keberlanjutan Lingkungan Syed Ibrahim Syed Noh mengatakan Malaysia dapat memberlakukan undang-undang kabut asap lintas batas, dengan mengikuti proses yang diperlukan dan memperoleh persetujuan parlemen. Setiap undang-undang akan memerlukan bukti yang memadai untuk mendukung pemberian sanksi.

Penyidik harus mengidentifikasi lokasi kebakaran, pemilik lahan, pihak yang beroperasi di lahan tersebut, serta kaitan antara kebakaran tertentu dan polusi yang melintasi perbatasan. Citra satelit dapat menunjukkan titik api, tetapi catatan kepemilikan dan bukti mengenai pihak yang mengendalikan kegiatan di lapangan mungkin berada di negara lain.

Undang-Undang Pencemaran Kabut Asap Lintas Batas Singapura, yang disahkan pada 2014, memungkinkan denda agregat hingga S$2 juta untuk pelanggaran tertentu. Namun, belum ada penuntutan atau putusan bersalah berdasarkan undang-undang tersebut yang dikonfirmasi secara terbuka. Dari enam perusahaan Indonesia yang menerima pemberitahuan setelah kabut asap 2015, penyelidikan terhadap dua perusahaan telah ditutup dan terhadap empat lainnya masih berlangsung pada 2021.

Dalam peristiwa kabut asap saat ini, Singapura secara bertahap mengeluarkan pemberitahuan tindakan pencegahan kepada 10 perusahaan Indonesia. Pada 23 Oktober, Singapura juga mengeluarkan pemberitahuan kepada 10 perusahaan yang terdaftar di Singapura, termasuk Wilmar International dan Asia Pulp & Paper. Secara terpisah, Kementerian Lingkungan Hidup Indonesia mengatakan sedang menyelidiki 19 perusahaan yang berpotensi terkait dengan kebakaran hutan.

Syed Ibrahim mengatakan diplomasi dan penegakan hukum berbasis bukti harus berjalan beriringan:

Diplomasi harus menghasilkan tindakan yang terukur, sementara penegakan hukum harus didasarkan pada bukti dan hukum.

Hal yang perlu diwujudkan melalui kerja sama yang lebih kuat

Perjanjian kabut asap ASEAN mewajibkan negara-negara untuk bekerja sama, tetapi tidak menetapkan denda atau sanksi regional. Pemerintah nasional tetap bertanggung jawab atas penyelidikan dan penuntutan, sementara perselisihan antaranggota ditangani melalui konsultasi atau negosiasi.

Simon Tay, ketua Singapore Institute of International Affairs, menjelaskan batas kewenangan penegakan hukum ASEAN:

"ASEAN bukan polisi regional. ASEAN tidak dapat menyelidiki, menuntut, atau menghukum perusahaan," katanya.

Indonesia menyatakan dukungan terhadap penerapan yang lebih kuat. Duta Besar Indonesia untuk Malaysia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, menyebut peringatan dini, pemantauan, berbagi informasi, koordinasi pemadaman kebakaran, modifikasi cuaca, dan pengembangan kapasitas sebagai bidang yang perlu ditingkatkan.

Karena itu, usulan Malaysia menghadapi dua ujian praktis. Kerja sama darurat harus memastikan bantuan yang diterima dapat mencapai lokasi kebakaran dengan cepat dan aman. Upaya pencegahan harus menghubungkan peringatan mengenai titik api dengan tindakan di lapangan, yang didukung catatan kepemilikan lahan, informasi perusahaan, dan undang-undang nasional yang dapat ditegakkan.

Pembahasan November akan melibatkan para menteri luar negeri dalam upaya tersebut bersama pejabat lingkungan yang selama ini bertanggung jawab atas perjanjian kabut asap. Bagi masyarakat terdampak, hasil yang bermanfaat harus nyata: lebih sedikit kebakaran yang meluas, lebih sedikit hari dengan udara tercemar, dan lebih sedikit penutupan sekolah.

Poin Utama

• Malaysia berencana mengajukan usulan informal untuk kerja sama penanganan kabut asap ASEAN pada 14 November, menjelang KTT di Manila.
• Malaysia telah menawarkan petugas pemadam kebakaran dan tiga helikopter, tetapi jarak pandang di bawah 50 meter membatasi penerbangan yang aman.
• Perjanjian kabut asap ASEAN yang ada telah mengizinkan bantuan darurat, dengan syarat negara terdampak meminta atau menyetujuinya.
• Penutupan sekolah di sejumlah negara bagian dan wilayah federal Malaysia telah mengganggu keluarga dan pendidikan.
• Peta jalan ASEAN 2030 yang sudah ada menyerukan koordinasi yang lebih kuat, prosedur darurat, serta pengurangan kebakaran dan kabut asap yang terukur.
• Malaysia memprioritaskan diplomasi sambil mempertimbangkan kemungkinan legislasi, dengan pengumpulan bukti menjadi tantangan besar dalam penegakan hukum.