Bhutan Siapkan RUU Pertambangan untuk Debat Musim Dingin setelah Kebuntuan Lima Tahun

Upaya baru untuk menentukan siapa yang mendapat manfaat dari pertambangan

RUU Pertambangan dan Mineral Bhutan yang telah direvisi kini berada di hadapan Kabinet menjelang sidang musim dingin Majelis Nasional yang dijadwalkan berlangsung pada 12 November hingga 28 Desember 2026. Langkah ini membuka kembali perdebatan yang terhenti pada Juni 2021 mengenai kepemilikan, pengelolaan, dan pembagian keuntungan pertambangan.

Departemen Geologi dan Pertambangan telah merevisi ketentuan mengenai mineral strategis sebagai bagian dari usulan perombakan Undang-Undang Pengelolaan Pertambangan dan Mineral 1995. Undang-undang itu akan berusia 31 tahun saat para anggota parlemen bersidang. Wakil Ketua Majelis Nasional Sangay Khandu mengatakan legislasi pertambangan termasuk di antara tiga langkah baru yang untuk sementara diperkirakan akan dibahas dalam sidang tersebut, meski agendanya belum ditetapkan.

Dampaknya mencakup penerimaan negara hingga debu, air, dan lapangan kerja di sekitar tiap tambang. Pajak penghasilan badan dari sektor pertambangan mencapai Nu 1,2714 miliar pada 2025, sementara pemerintah mempertimbangkan sanksi yang lebih berat, pengolahan lebih banyak di dalam negeri, serta cara baru agar masyarakat memperoleh bagian dari manfaatnya.

Bhutan juga memiliki posisi terukur dalam manufaktur global. Ikhtisar mineral Bhutan dari Survei Geologi Amerika Serikat menempatkan negara itu di peringkat ketujuh produksi ferosilikon pada 2024, dengan perkiraan 2,1 persen dari produksi dunia. Ferosilikon, paduan besi dan silikon, digunakan dalam pembuatan baja.

Menurut lembaga tersebut, komoditas mineral menyumbang 2,0 persen terhadap produk domestik bruto Bhutan pada 2024. Keputusan utama yang dihadapi Parlemen adalah bagaimana mengubah sumber daya milik negara menjadi penerimaan publik dan manfaat lokal, sembari menetapkan ketentuan yang dapat diterapkan oleh operator dan melindungi lahan.

Bagaimana RUU ini kembali dibahas pada sidang musim dingin

Sengketa sebelumnya berlangsung selama enam rapat Komite Gabungan tanpa kesepakatan antara Majelis Nasional dan Dewan Nasional. Pada Juni 2021, Ketua Majelis menunda RUU tersebut setelah ketua komite Kinley Wangchuk melaporkan bahwa para anggota gagal mencapai konsensus.

Regulasi tetap berjalan berdasarkan Undang-Undang 1995 saat pemerintah menyusun aturan baru dan kemudian RUU revisi. Tahapan utamanya adalah:

• 2020: RUU Pertambangan dan Mineral sebelumnya mengusulkan kerangka baru untuk perizinan, regulasi, dan alokasi sumber daya mineral.
• Juni 2021: Parlemen menunda RUU setelah kedua majelis gagal menyelesaikan perbedaan mereka.
• 2022: Kementerian Urusan Ekonomi menerbitkan Peraturan Pengelolaan Pertambangan dan Mineral.
• 15 Juni 2024: Menteri Energi dan Sumber Daya Alam Gem Tshering memaparkan rencana untuk meninjau aturan dan mempertimbangkan partisipasi entitas publik maupun swasta.
• Maret 2025: Penilaian Kerangka Kebijakan Pertambangan IGF mengidentifikasi kelemahan dalam perizinan, pemantauan, konsultasi masyarakat, dan distribusi manfaat.
• 2026: Departemen Geologi dan Pertambangan menyerahkan RUU revisi kepada Kabinet menjelang pembahasan musim dingin yang direncanakan.

Departemen tersebut menyatakan rancangan ulangnya mengikuti Kebijakan Pengembangan Mineral 2017 dan mengacu pada Pedoman Eksplorasi Mineral 2023 serta peraturan 2022. Pemerintah juga mengaitkan legislasi ini dengan Peta Jalan Ekonomi 10X dan Strategi Berlian.

Kepemilikan negara dan hak untuk beroperasi

Draf RUU 2020 dari Departemen Geologi dan Pertambangan menyatakan bahwa hak atas sumber daya mineral merupakan milik negara. Draf itu juga mengusulkan agar cadangan mineral terbukti dialokasikan melalui penawaran kompetitif atau kepada badan usaha milik negara, dengan keputusan pemerintah tersendiri untuk mineral dan cadangan strategis.

Kepemilikan dan operasi merupakan dua bagian berbeda dalam perdebatan ini. Negara dapat memiliki suatu endapan sekaligus memberi wewenang kepada perusahaan untuk menambang dan menjual mineralnya berdasarkan kontrak sewa. Pilihan yang diperdebatkan menyangkut siapa yang memperoleh izin tersebut, berapa biaya yang harus dibayar, dan bagaimana pendapatan yang dihasilkan disalurkan kepada warga.

Posisi Dewan Nasional mengacu pada Pasal 1.12 Konstitusi, mengenai kepemilikan negara atas sumber daya mineral, dan Pasal 9.7, mengenai kemiskinan dan pemusatan kekayaan. Ketentuan lain yang dikutip dalam perdebatan membahas persaingan yang adil dan pembatasan monopoli.

Dewan mendukung argumennya mengenai badan usaha milik negara dengan data komersial historis. Dewan menyebut harga ekspor dolomit sebesar Nu 520 per ton metrik yang dilaporkan perusahaan swasta JMCL pada 2019, dibandingkan dengan Nu 1.150 setelah tambang dialihkan kepada State Mining Corporation Limited pada 2020. Dewan juga menyebut laba setelah pajak sebesar Nu 802 per ton metrik untuk SMCL pada 2019/20, dibandingkan dengan Nu 398 untuk Druk Satair Corporation Limited pada 2018.

Angka-angka itu menjelaskan mengapa alokasi hak pertambangan menjadi kontroversial secara politik: Dewan berpendapat bahwa pengoperasian oleh negara dapat menghasilkan nilai yang lebih besar bagi Bhutan. Kini pemerintah tengah mempertimbangkan kerangka yang melibatkan peserta publik maupun swasta.

Mengapa kerangka hukum penting

Undang-Undang 1995 menyisakan sejumlah hal penting yang tidak jelas atau menyerahkannya kepada aturan dan peraturan, sehingga keputusan yang membutuhkan dukungan parlemen lebih kuat menjadi mendesak. Peraturan dapat direvisi oleh eksekutif dalam batas kewenangan hukumnya, sedangkan perubahan undang-undang harus melalui proses parlemen.

Draf sebelumnya menunjukkan luasnya cakupan reformasi pertambangan. Draf itu mengusulkan pencabutan undang-undang pertambangan 1995 serta ketentuan-ketentuan tertentu dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah 2009, Undang-Undang Kehutanan dan Konservasi Alam 1995, serta Undang-Undang Air 2011. Draf itu juga mengusulkan Otoritas Regulasi Pertambangan yang otonom, dengan tanggung jawab mencakup inspeksi, penegakan kontrak sewa, reklamasi, dan pemungutan penerimaan.

Penundaan pada 2021 juga menyisakan sengketa prosedural. Pasal 13(8) Konstitusi mengatur bahwa suatu RUU diajukan kepada Druk Gyalpo untuk dibahas dalam sidang gabungan apabila majelis pengusul menolak amendemen atau keberatan dari majelis lainnya. Namun, Parlemen menunda RUU pertambangan berdasarkan Pasal 59(A) Peraturan Prosedur Legislatifnya. Dasar konstitusional untuk keputusan itu masih menjadi persoalan dalam perdebatan.

Ketentuan lengkap RUU revisi 2026, termasuk perlakuan akhir terhadap mineral strategis dan struktur regulator yang diusulkan, sejauh ini belum dijelaskan secara terbuka dalam pengumuman yang disampaikan. Naskah yang nantinya ditetapkan Parlemen akan menentukan seberapa banyak rancangan sebelumnya yang dipertahankan.

Gambaran dari angka produksi dan pajak

Pajak penghasilan badan sektor pertambangan Bhutan meningkat dari Nu 1,1486 miliar pada 2023 menjadi Nu 1,2714 miliar pada 2025, setelah turun menjadi Nu 1,1003 miliar pada 2024. Kenaikan antara 2024 dan 2025 mencapai sekitar 15,6 persen. Royalti dan rente mineral menjadi sumber penerimaan publik lainnya.

Produksi bergerak ke arah berbeda untuk tiap komoditas. Survei Geologi Amerika Serikat mencatat produksi ferosilikon sebesar 151.495 ton metrik pada 2024, naik dari 127.293 ton pada 2023, atau meningkat sekitar 19 persen. Produksi gipsum turun dari 1.098.565 ton metrik menjadi 513.477 ton dalam periode yang sama, atau merosot sekitar 53 persen.

Produksi dolomit pecah juga turun, dari 2.937.930 ton metrik pada 2023 menjadi 2.760.377 ton pada 2024. Angka-angka dalam tabel produksi yang menggunakan informasi hingga 15 Januari 2026 ini menunjukkan mengapa pemerintah menghadapi kondisi komersial yang berbeda-beda di sektor tersebut.

Legislasi yang diusulkan akan mengatur peningkatan mutu mineral, yakni pengolahan yang meningkatkan kandungan mineral berguna atau nilai komersial material. Legislasi itu juga akan mencakup pemanfaatan bijih berkadar rendah dan bijih yang ditolak, pemulihan mineral lain yang ditemukan bersama endapan utama, serta mineral kritis dan aset pertambangan strategis.

Menteri Gem Tshering, yang mengepalai Kementerian Energi dan Sumber Daya Alam, mengaitkan pengembangan pertambangan dengan persyaratan lingkungan dalam pembahasan parlemen pada Juni 2024:

Hal ini harus selaras dengan kebijakan lingkungan.

Pemerintah juga meninjau perpajakan untuk mendorong pengolahan di Bhutan. Bagi pelaku usaha, hal itu dapat mengubah perhitungan antara mengekspor bahan mentah dan berinvestasi pada peralatan serta keterampilan untuk menghasilkan produk yang lebih bernilai di dalam negeri.

Sanksi lebih berat di tengah keterbatasan inspeksi

RUU yang diusulkan akan memperkenalkan sanksi progresif, sehingga tindakan lebih tegas dapat dijatuhkan jika operator berulang kali melanggar aturan. Sejumlah denda tetap yang berlaku saat ini hanya sebesar Nu 5.000, jumlah yang dinilai kementerian terlalu kecil untuk mencegah pelanggaran.

Departemen Geologi dan Pertambangan mengawasi operasi melalui tujuh kantor regional. Berdasarkan peraturan 2022, tambang biasa diperiksa dua kali setahun, termasuk pemeriksaan mendadak, sedangkan lokasi dengan volume produksi besar atau sensitif terhadap lingkungan diperiksa setiap tiga bulan atau lebih sering.

Petugas inspeksi membandingkan operasi dengan studi kelayakan yang disetujui dan mencocokkan produksi menggunakan catatan jembatan timbang serta izin transportasi. Departemen mulai menggunakan citra satelit dan drone untuk membantu memantau lokasi-lokasi yang tersebar, karena keterbatasan staf, transportasi, dan kemampuan teknis menyulitkan pemantauan lapangan secara terus-menerus.

Departemen tersebut menyatakan tidak ada pelanggaran besar atau pelanggaran berat terhadap regulasi yang tercatat secara nasional selama tiga tahun terakhir. Masalah yang umum ditemukan mencakup jenjang tambang yang tidak tertata dengan baik, pengendalian debu yang tidak memadai, serta penanganan lapisan penutup yang tidak semestinya, yakni tanah dan batuan yang dipindahkan untuk mencapai endapan mineral.

Pelanggaran batas lahan dan kegiatan penggalian yang disamarkan sebagai pembangunan lahan biasa masih menjadi perhatian. Sejumlah kuari dan lokasi pengerukan terpencil tidak memiliki jembatan timbang terkalibrasi, sehingga petugas harus memverifikasi jumlah secara manual. Pelatihan tahunan ditujukan untuk mengatasi kelemahan lain: operator yang kekurangan personel berkualifikasi untuk melaksanakan rencana tambang yang telah disetujui.

Pemulihan lahan dan bagian yang lebih jelas bagi masyarakat setempat

Operator tambang wajib memperoleh persetujuan lingkungan dan persetujuan lainnya, menunjuk manajer bersertifikat, serta menyiapkan Rencana Penutupan dan Reklamasi Tambang sebelum kegiatan ekstraksi dimulai. Mereka juga harus menyediakan Jaminan Pemulihan Lingkungan, yakni dana yang ditahan sebagai jaminan untuk memperbaiki lokasi.

Persyaratan penutupan mencakup pembongkaran infrastruktur, stabilisasi lereng galian, pengembalian tanah lapisan atas, dan pemulihan vegetasi. Jaminan tersebut hanya dikembalikan setelah pemantauan memastikan lokasi stabil dan vegetasi dapat bertahan. Selama operasi, langkah perlindungan mencakup kolam pengendapan, sempadan sungai, penyiraman jalan, serta pengangkutan mineral dengan penutup.

Penilaian IGF pada Maret 2025 mengidentifikasi proses persetujuan yang terfragmentasi, pemantauan yang lemah, serta konsultasi dan distribusi manfaat bagi masyarakat yang tidak memadai. Studi tahun 2016 yang melibatkan Komisi Antikorupsi Bhutan, Royal Institute of Management, dan Audencia Business School Prancis juga menemukan kelemahan dalam tata kelola dan pengawasan.

Kerangka revisi dapat menyalurkan manfaat kepada masyarakat melalui Dana Pembangunan Masyarakat dan kebijakan Konten Lokal. Kebijakan semacam itu dapat mengarahkan peluang kepada pekerja, pemasok, dan pelaku usaha setempat. Draf sebelumnya telah memberi tanggung jawab kepada badan regulator yang diusulkan untuk menyetujui penggunaan Dana Pembangunan Masyarakat.

Transparansi akses terhadap hak pertambangan juga masih menjadi persoalan yang belum terselesaikan. Departemen dan kementerian menolak permintaan daftar pemilik tambang dan kuari, sementara departemen menyatakan batas dua kontrak sewa pertambangan tidak berlaku bagi SMCL. Karena itu, aturan alokasi juga berkaitan dengan persoalan seberapa terbuka aturan tersebut dan penerimanya dicatat.

Biaya pertanian dan keterlambatan rekayasa sama-sama menyita perhatian

Anggota Parlemen menyampaikan hampir 225 persoalan daerah pemilihan dalam rapat pleno, termasuk jalan pertanian dan pasokan air. Persoalan tersebut disaring dan diteruskan ke kementerian, dengan dua masalah dari Tshogdu Dzongkhag Pemagatshel yang mendapat perhatian komite.

Masalah pertama menyangkut kontribusi yang tidak konsisten untuk sarana produksi pertanian. Seorang pemimpin pemerintah daerah mengatakan pengaturan sebelumnya membagi biaya sama rata antara petani dan pemerintah. Pengaturan berikutnya mencakup kontribusi pemerintah sebesar 70 persen atau 60 persen, tetapi beberapa petani dilaporkan akhirnya harus membayar sendiri 70 persen.

Perbedaan praktisnya cukup besar. Petani yang membayar 70 persen menanggung biaya lebih dari dua kali lipat dibandingkan petani yang membayar 30 persen untuk barang dengan harga yang sama. Dewan distrik Pemagatshel menginginkan sistem yang jelas dan konsisten, baik berupa rasio kontribusi tetap maupun distribusi gratis.

Studi pemerintah menemukan bahwa petani terkadang kurang merawat barang yang diberikan secara gratis; jutaan pohon buah yang dibagikan dilaporkan mati karena perawatan yang tidak memadai. Karena itu, pilihan kebijakan perlu menyeimbangkan keterjangkauan dengan tanggung jawab untuk menjaga investasi publik tetap hidup dan produktif.

Masalah kedua berkaitan dengan Klaster Rekayasa Regional dan keterlambatan pembangunan daerah. Tujuh Kantor Regional Pembangunan Infrastruktur di bawah Kementerian Infrastruktur dan Transportasi telah mengisi 83 dari 156 posisi yang disetujui, atau sekitar 53 persen. Beberapa kantor hanya memiliki enam atau tujuh insinyur, kebanyakan lulusan baru, padahal kebutuhan biasanya lebih dari 15 orang.

Pejabat kementerian sebelumnya melaporkan tingkat penyelesaian efektif sebesar 92 persen pada tahun keuangan terakhir, termasuk 233 layanan desain, pemeriksaan 641 gambar swasta, dan 23 kasus dukungan proyek. Penilaian Komite Tata Kelola yang Baik akan menentukan apakah kekhawatiran mengenai staf dan pembagian biaya ini perlu dibahas secara resmi di Majelis.

Agenda legislasi lainnya

Menteri Keuangan Lekey Dorji diperkirakan akan mengajukan RUU Penyesuaian Gaji. Sebagai RUU keuangan, RUU tersebut harus disahkan dalam sidang yang sama. Sangay Khandu juga menyebut perjanjian dengan Organisasi Negara-Negara Pengekspor Minyak sebagai salah satu langkah baru yang untuk sementara direncanakan, guna menangani persoalan perminyakan dan kerja sama dengan negara-negara anggota.

Majelis juga dijadwalkan mempertimbangkan pembacaan ketiga RUU Jabmi (Amendemen) dan RUU Pengendalian Tembakau (Amendemen) 2026, yang diterima dari Dewan Nasional. Majelis berencana merampungkan Konvensi BIMSTEC tentang Bantuan Hukum Timbal Balik dalam Masalah Pidana serta RUU Kepailitan dan Rehabilitasi Bhutan.

Dengan demikian, RUU pertambangan akan dibahas dalam sidang yang juga menghadapi sejumlah tuntutan lain. Tugas utamanya tetap jelas: mengganti kerangka hukum yang sudah usang dengan ketentuan tegas mengenai akses pertambangan, penerimaan publik, kewajiban lingkungan, dan manfaat yang diterima masyarakat.

Poin Utama

• RUU pertambangan revisi telah diserahkan kepada Kabinet dan untuk sementara diperkirakan dibahas dalam sidang Majelis pada 12 November hingga 28 Desember 2026.
• RUU sebelumnya ditunda pada Juni 2021 setelah terjadi perbedaan pendapat mengenai kepemilikan, pengelolaan, dan pembagian keuntungan.
• Pajak penghasilan badan sektor pertambangan mencapai Nu 1,2714 miliar pada 2025.
• Perubahan yang diusulkan mencakup sanksi lebih berat, ketentuan pengolahan di dalam negeri, dan kemungkinan mekanisme manfaat bagi masyarakat.
• Kapasitas inspeksi, transparansi kepemilikan, dan pemulihan lingkungan tetap menjadi pokok utama dalam perdebatan reformasi.
• Para anggota parlemen juga membahas kontribusi untuk sarana produksi pertanian, kekurangan staf teknik, dan sejumlah langkah legislasi lainnya.