Bagaimana Sistem Kewarganegaraan Myanmar Menyingkirkan Rohingya dari Kehidupan Politik

Kewarganegaraan dijamin undang-undang, hilang dalam praktik

Undang-Undang Kewarganegaraan Myanmar 1982 memuat perlindungan yang berdampak panjang bagi Rohingya: Pasal 6 mempertahankan kewarganegaraan bagi orang-orang yang sebelumnya telah diakui sebagai warga negara. Namun, dalam pendataan nasional pada 1989, banyak Rohingya menyerahkan kartu identitas mereka dan tidak pernah menerima kartu pengganti yang memungkinkan mereka menggunakan hak tersebut.

Komisi Penasihat untuk Negara Bagian Rakhine, yang dipimpin mantan Sekretaris Jenderal Perserikatan Bangsa-Bangsa Kofi Annan, mendokumentasikan kegagalan tersebut dalam laporan akhirnya pada 2017. Hal itu membantu menjelaskan bagaimana sebuah komunitas yang pernah memilih dan mengirim wakil ke parlemen setelah kemerdekaan pada 1948 akhirnya sebagian besar tersingkir dari pemilihan umum 2015.

Pada 2014, sekitar 90 persen Rohingya memegang dokumen identitas sementara yang dikenal sebagai kartu putih, menurut pengarahan Departemen Dalam Negeri Australia. Kartu tersebut memungkinkan pemegangnya memilih pada 2010, tetapi tidak memberikan status kewarganegaraan. Pencabutannya pada 2015 menghilangkan dokumen identitas penting sekaligus dasar bagi banyak Rohingya untuk berpartisipasi dalam pemilu.

Mantan anggota parlemen dari Buthidaung, Shwe Maung, mengalami sendiri perubahan itu. Terpilih pada 2010, ia dilarang mencalonkan diri kembali lima tahun kemudian dengan alasan kewarganegaraan. Kini ia menjabat ketua Kongres Nasional Rohingya Arakan dan memimpin Institut Perdamaian dan Hak Asasi Manusia Arakan.

Pengalamannya menghubungkan dua sisi krisis yang kerap dibahas secara terpisah: hilangnya pengakuan hukum dan hilangnya kekuasaan politik. Bagi keluarga biasa, sistem dokumentasi yang sama juga menentukan akses ke sekolah, pekerjaan, perjalanan, dan layanan kesehatan.

Pengakuan dipersempit sebelum undang-undang 1982

Kerangka kewarganegaraan awal Myanmar menawarkan beberapa jalur untuk menjadi bagian dari negara baru itu. Undang-Undang Kewarganegaraan Persatuan 1948 mengakui klaim berdasarkan keturunan dan kelahiran, sekaligus memungkinkan naturalisasi, yaitu proses yang menjadikan seseorang yang memenuhi syarat sebagai warga negara.

Elizabeth L. Rhoads, dalam sejarah hukum kewarganegaraan yang diterbitkan di Citizenship Studies, menggambarkan sistem awal yang menggabungkan kewarganegaraan berdasarkan keturunan dengan kewarganegaraan berdasarkan kelahiran di negara tersebut. Secara hukum, aksesnya lebih luas daripada yang kerap terjadi dalam praktik administrasi.

Banyak Rohingya menerima Kartu Pendaftaran Nasional setelah 1951, bersama penduduk lain yang diakui sebagai warga negara Burma. Lembaga pemerintah memperlakukan pemegang kartu sebagai warga negara, dan Rohingya ikut serta dalam pemilu selama masa parlementer 1950 hingga 1962. Perdana Menteri U Nu juga menyebut Rohingya sebagai komunitas etnis pribumi pada 1950-an.

Pengambilalihan kekuasaan oleh militer pada 1962 diikuti pembatasan yang kian ketat. Pejabat mulai mencantumkan penafian pada Kartu Pendaftaran Nasional yang menyatakan bahwa kepemilikan kartu tidak serta-merta membuktikan kewarganegaraan, untuk menggugat status Rohingya. Pengakuan kewarganegaraan bagi anak-anak pun menjadi lebih sulit.

Pada 1978, operasi pemeriksaan kewarganegaraan Nagamin mewajibkan Rohingya di Sittwe dan Rakhine utara menunjukkan dokumen dengan ancaman penangkapan. Pengarahan Australia memperkirakan sekitar 280.000 orang melarikan diri ke Bangladesh, termasuk sekitar 150.000 orang yang membawa dokumen identitas sah. Banyak dari mereka kemudian dipulangkan tanpa pemulihan status hukum mereka sebelumnya.

Hierarki yang bertumpu pada keturunan

Undang-undang 1982 menjadikan keanggotaan dalam kelompok etnis nasional yang diakui sebagai unsur utama kewarganegaraan. Daftar 135 kelompok yang akhirnya diakui pemerintah tidak mencakup Rohingya. Bagi orang-orang di luar kategori tersebut, pembuktian keturunan dan domisili menjadi jalur yang berat untuk memperoleh pengakuan hukum.

Undang-undang itu lazim disebut menetapkan tiga kategori: kewarganegaraan penuh, asosiasi, dan naturalisasi. Rhoads menguraikan empat jenis dengan turut membedakan kewarganegaraan berdasarkan kelahiran dalam hierarki tersebut. Kedua uraian itu sama-sama menunjukkan adanya jalur kewarganegaraan yang tidak setara dan perbedaan hak yang melekat pada setiap status.

Pengarahan mengenai keadaan tanpa kewarganegaraan dari Departemen Dalam Negeri Australia, yang berlaku sejak 2 Juni 2021, menjelaskan bahwa Pasal 6 mempertahankan kewarganegaraan yang telah dimiliki. Dokumen itu juga menguraikan bagaimana pejabat menolak menerbitkan dokumen pengganti bagi Rohingya yang memenuhi persyaratan, bahkan terkadang menyita, menghancurkan, atau tidak mengembalikan kartu lama mereka.

Pemohon dapat diwajibkan menyerahkan akta kelahiran, catatan keluarga, serta informasi mengenai orang tua, kakek-nenek, dan buyut. Karena itu, kehilangan dokumen lama membuat pengajuan berikutnya semakin sulit. Pejabat juga memiliki keleluasaan besar dalam mengambil keputusan.

Rhoads menyebut kondisi yang muncul sebagai kewarganegaraan tertunda: status seseorang dibiarkan menggantung selama bertahun-tahun, dengan dampak yang berlanjut hingga anak-anak mereka. Penelitiannya menempatkan pengalaman Rohingya dalam pola lebih luas yang juga berdampak pada warga Tamil, Tionghoa, Gurkha, dan kelompok minoritas lain yang status keberadaannya terus diperiksa oleh pejabat.

Bagaimana kartu putih menjadi garis pemisah dalam pemilu

Pada 1995, pihak berwenang mulai menerbitkan Kartu Pendaftaran Sementara, yang lazim disebut kartu putih, bagi Muslim tanpa dokumen di Rakhine dan pengungsi yang pulang. Sekitar 700.000 Rohingya akhirnya menerima kartu tersebut. Kartu itu mendukung keberadaan mereka yang sah dan berbagai keperluan sehari-hari, termasuk pengajuan izin menikah dan bepergian.

Pemegang kartu putih dapat memilih dalam referendum konstitusi 2008 dan pemilihan umum 2010. Tiga warga Rohingya menjadi anggota parlemen nasional setelah pemilu 2010. Partisipasi mereka menyusul keterwakilan Rohingya sebelumnya, termasuk empat kursi parlemen yang diraih pada 1990.

Presiden Thein Sein mengumumkan pencabutan kartu putih pada 11 Februari 2015 dan mewajibkan pemegangnya menyerahkan kartu tersebut antara 1 April dan 31 Mei. Mahkamah Konstitusi juga memutuskan bahwa pemegang kartu sementara tidak memenuhi syarat untuk memilih. Akibatnya, sebagian besar Muslim di Rakhine kehilangan suara mereka dalam pemilu.

Hingga Desember 2016, sekitar 390.000 Rohingya dan Muslim Kaman telah menyerahkan kartu mereka. Banyak yang hanya menerima tanda terima dan diminta mengikuti proses verifikasi kewarganegaraan yang baru. Bagi sebagian keluarga, daftar keluarga menjadi satu-satunya bukti identitas yang tersisa.

Komisi Annan menemukan bahwa pengucilan juga meluas ke lembaga politik. Persyaratan kewarganegaraan berlaku untuk pembentukan dan kepemimpinan partai politik, pencalonan, serta penerimaan ke dinas sipil. Setelah pemilu 2015, warga Muslim di Rakhine tidak memiliki perwakilan di tingkat Persatuan maupun negara bagian.

Tahapan menuju pengucilan politik

Krisis kewarganegaraan Myanmar berkembang melalui rangkaian undang-undang, operasi administrasi, dan keputusan pemilu. Tanggal-tanggal penting menunjukkan bagaimana dokumen sementara perlahan menggantikan pengakuan yang lebih pasti.

• 1948: Kemerdekaan dan undang-undang kewarganegaraan menetapkan jalur berdasarkan keturunan, kelahiran, dan naturalisasi.
• 1962: Pemerintahan militer dimulai, disusul meningkatnya gugatan terhadap kewarganegaraan dan dokumentasi Rohingya.
• 1978: Operasi pemeriksaan Nagamin memicu eksodus besar-besaran ke Bangladesh.
• 1982: Undang-Undang Kewarganegaraan baru menetapkan hierarki yang berpusat pada keturunan dan kelompok etnis yang diakui.
• 1989: Pemeriksaan kewarganegaraan membuat banyak Rohingya tidak memiliki kartu pengganti setelah menyerahkan dokumen lama mereka.
• 1995: Pihak berwenang mulai menerbitkan kartu putih bagi Muslim tanpa dokumen di Rakhine dan pengungsi yang pulang.
• 2010: Rohingya memilih, dan tiga orang menjadi anggota parlemen nasional.
• 2015: Kartu putih dicabut dan sebagian besar Rohingya kehilangan hak untuk memilih atau mencalonkan diri.
• 2017: Komisi Annan merekomendasikan peninjauan undang-undang kewarganegaraan; kekerasan militer mendorong perpindahan besar-besaran ke Bangladesh.
• 2020: Organisasi Rohingya dan Fortify Rights meminta akses memilih bagi pengungsi menjelang pemilu 8 November.
• 2021: Militer merebut kekuasaan dan kembali mengacu pada tuduhan terkait kelayakan pemilih.

Rhoads mencatat bahwa media yang dikendalikan militer menuduh setelah kudeta Februari 2021 bahwa 350.000 pemilih tidak memiliki Kartu Pemeriksaan Kewarganegaraan. Analisisnya menggambarkan permohonan yang tertunda lama dan persyaratan dokumentasi yang ketat sebagai ciri sistem kewarganegaraan yang masih berlangsung.

Mengapa kartu verifikasi gagal membangun kepercayaan

Kartu Verifikasi Nasional, atau NVC, membuka jalan menuju proses pemeriksaan, bukan memberikan kewarganegaraan itu sendiri. Banyak Rohingya keberatan karena menerimanya berarti menjalani verifikasi atas status yang mereka yakini sudah mereka miliki.

Program percontohan Myebon yang dimulai pada Juli 2014 mewajibkan pemohon mengidentifikasi diri sebagai orang Bengali. Hingga Juli 2015, 105 dari 1.280 pemohon awal telah memperoleh kewarganegaraan penuh dan 459 memperoleh kewarganegaraan melalui naturalisasi, menurut pengarahan Australia. Sedikitnya 14 permohonan ditolak.

Komisi Annan mencatat perubahan penting pada 2016: permohonan NVC yang diluncurkan kembali tidak lagi secara resmi mewajibkan pencantuman etnis atau agama. Meski demikian, komisi menerima keluhan bahwa keterangan etnis terkadang masih dicantumkan. Persyaratan sebelumnya untuk mendaftar sebagai orang Bengali sudah telanjur merusak kepercayaan.

Angka pemerintah yang dikutip dalam laporan akhir tentang Rakhine dari komisi itu menunjukkan sekitar 4.000 Muslim, bersama 9.000 warga Kaman, diakui sebagai warga negara atau warga negara melalui naturalisasi. Dari perkiraan satu juta Muslim tanpa kewarganegaraan di negara bagian tersebut, 4.000 orang itu hanya sekitar 0,4 persen. Sekitar 10.000 Muslim telah menerima NVC.

Laporan Fortify Rights setebal 102 halaman berjudul Tools of Genocide, yang diterbitkan pada 2019, mendokumentasikan pemaksaan dalam proses NVC. Pengarahan Australia juga mencatat bahwa pada Maret 2021, Pelapor Khusus PBB Thomas H. Andrews menyebut kewarganegaraan tidak dapat diakses oleh hampir semua Rohingya, dengan biaya tidak resmi yang tinggi dan persyaratan bukti yang memberatkan.

Arti hilangnya dokumen bagi keluarga

Daftar keluarga mencatat penduduk, alamat, dan keterangan pribadi. Di Rakhine utara, pihak berwenang melakukan pemeriksaan tahunan terhadap keluarga Rohingya. Orang yang tidak berada di tempat saat pemeriksaan berisiko dihapus dari daftar, sehingga kemampuan mereka membuktikan domisili melemah dan risiko ditangkap atas pelanggaran imigrasi meningkat.

Anak-anak menghadapi kesulitan sejak awal kehidupan. Pengarahan Australia menjelaskan adanya pembatasan penerbitan akta kelahiran dan proses rumit yang diberlakukan pada Januari 2016 untuk memasukkan bayi Rohingya yang baru lahir ke dalam daftar keluarga. Orang tua tanpa dokumen dapat kesulitan mendapatkan catatan resmi bagi anak-anak mereka.

Pendaftaran keluarga diperlukan untuk memperoleh dokumen identitas, mendaftarkan anak ke sekolah, mengakses layanan kesehatan, listrik, air, izin menikah, dan izin bepergian. Karena itu, satu data yang hilang dapat berdampak sekaligus pada berbagai aspek kehidupan keluarga.

Pada 2017, komisi Annan memperkirakan sekitar 120.000 orang masih dikurung di kamp-kamp pengungsian, dan sebagian besar sepenuhnya bergantung pada bantuan asing. Sebagian memiliki dokumen kewarganegaraan yang sah. Pembatasan pergerakan menghalangi usaha dan pekerja Muslim untuk berpartisipasi secara leluasa dalam perekonomian.

Komisi itu menyerukan akses ke pendidikan, layanan kesehatan, dan mata pencaharian tanpa memandang kewarganegaraan, agama, atau etnis. Rekomendasinya mengaitkan kebebasan bergerak secara langsung dengan akses layanan: izin untuk bersekolah atau berobat hanya memiliki manfaat praktis yang terbatas jika seseorang tidak dapat pergi ke sana.

Pengungsi mengupayakan hak suara dari Bangladesh

Arakan Rohingya Society for Peace and Human Rights menulis surat kepada Komisi Pemilihan Umum Persatuan Myanmar pada 3 Mei 2020 untuk meminta pendaftaran pemilih dan pengaturan pemungutan suara di kamp-kamp pengungsi di Bangladesh.

Pada 2 Juli, komisi tersebut mengumumkan bahwa warga negara Myanmar yang tinggal di luar negeri dapat memberikan suara lebih awal untuk pemilu 8 November. Fortify Rights mendesak pemerintah membuka partisipasi pemilu bagi pengungsi Rohingya, dengan memanfaatkan catatan identitas yang sudah ada dan bukti lain untuk menetapkan kelayakan.

Matthew Smith, direktur eksekutif Fortify Rights, berpendapat dalam seruan organisasi tersebut pada Juli 2020 bahwa pengaturan dapat dilakukan sebelum pemungutan suara:

Rohingya pernah memilih dalam pemilu sebelumnya dan mereka berhak memilih pada November. Pemungutan suara massal bagi pemilih yang tidak hadir dapat dilakukan. Pemerintah masih punya banyak waktu untuk memastikan pemilu mendatang berlangsung bebas dan adil.

Fortify Rights merujuk pada sekitar 850.000 pengungsi Afghanistan yang memilih di Pakistan dan Iran dalam pemilihan presiden Afghanistan 2004. Organisasi itu mengusulkan penggunaan daftar keluarga, kartu identitas lama, dokumen PBB, dan kesaksian untuk mendukung akses Rohingya ke pemilu serta pemulihan kewarganegaraan.

Organisasi tersebut mewawancarai 29 pengungsi Rohingya, termasuk 17 perempuan, antara Januari dan Juni 2020. Beberapa orang menyebut proses NVC sebagai penghalang untuk pulang. Seorang perempuan berusia 40 tahun yang berasal dari Kotapraja Maungdaw menjelaskan penolakannya:

Kami tidak akan pulang selama dipaksa menerima NVC di sana. Jika kami menerima NVC, kami akan menjadi warga Bangladesh.

Ucapannya mengungkapkan kekhawatiran bahwa verifikasi akan mengukuhkan status sebagai orang asing, bukan memulihkan pengakuan di Myanmar. Para pengungsi menginginkan kepastian hukum di negara itu sekaligus jalan untuk pulang.

Usulan reformasi mengaitkan kewarganegaraan dan keamanan

Komisi Ahli Hukum Internasional, sebuah organisasi hukum yang berbeda dari Mahkamah Internasional, mengkaji masalah yang lebih luas dalam pengarahannya berjudul Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Komisi itu menyatakan bahwa lebih dari 25 persen orang yang tercatat dalam sensus 2014 tidak memiliki identitas hukum.

Pengarahan reformasi kewarganegaraan tersebut mengusulkan perubahan perundang-undangan, perlindungan konstitusional bagi partisipasi politik, dan langkah sementara untuk mencegah diskriminasi ras atau etnis. Pasal 347 Konstitusi 2008 menjamin persamaan di hadapan hukum bagi setiap orang, sementara ketentuan lain mencadangkan hak, termasuk hak atas kesehatan dan pendidikan, bagi warga negara.

Komisi Annan merekomendasikan peninjauan kaitan antara etnis dan kewarganegaraan, penghapusan pembedaan antar kategori warga negara, serta pembentukan mekanisme bagi penduduk tetap tanpa kewarganegaraan untuk memperoleh kewarganegaraan. Komisi itu juga menyerukan proses verifikasi yang transparan dan sukarela dengan jadwal yang jelas. Rekomendasi tersebut tidak menetapkan jadwal yang mengikat untuk menuntaskan reformasi itu.

Langkah hukum internasional menambahkan lapisan perlindungan lainnya. Pada 23 Januari 2020, Mahkamah Internasional dengan suara bulat memerintahkan langkah sementara dalam perkara genosida yang diajukan Gambia. Myanmar diwajibkan mencegah tindakan genosida, menjaga bukti, dan melaporkan pelaksanaan kewajibannya, pertama pada Mei 2020 dan kemudian setiap enam bulan selama proses berlangsung.

Shwe Maung berpendapat bahwa bantuan kemanusiaan, akuntabilitas, dan pemulangan pengungsi harus disertai inklusi politik. Ia menyerukan perlindungan kewarganegaraan tanpa diskriminasi, keamanan sipil, dan partisipasi Rohingya yang bermakna dalam pengambilan keputusan tentang masa depan mereka. Ia juga mengatakan bahwa militer maupun Tentara Arakan menerapkan kebijakan yang mengecualikan Rohingya, meski keduanya saling berperang.

Tuntutan praktis tersebut saling berkaitan: dokumen yang dapat diandalkan, kewarganegaraan yang setara, izin bergerak, akses ke layanan, dan kemampuan memilih wakil. Memulihkan satu hal sementara yang lain tetap dibatasi akan membuat sebagian besar kehidupan sehari-hari tetap berada di bawah kebijakan pejabat.

Poin-Poin Utama

• Pasal 6 Undang-Undang Kewarganegaraan 1982 mempertahankan kewarganegaraan yang telah dimiliki, tetapi praktik dokumentasi membuat banyak Rohingya tidak memperoleh pengakuan yang efektif.
• Kartu putih memungkinkan partisipasi dalam pemilu 2010; pencabutannya turut menyingkirkan sebagian besar Rohingya pada 2015.
• Kartu Verifikasi Nasional membuka proses pemeriksaan tanpa menjamin kewarganegaraan.
• Hilangnya dokumen identitas dan catatan keluarga membatasi akses ke pendidikan, layanan kesehatan, pekerjaan, dan kebebasan bergerak.
• Pengungsi Rohingya meminta pengaturan pemungutan suara di Bangladesh menjelang pemilu 2020.
• Badan hukum dan komisi penasihat mengusulkan reformasi kewarganegaraan, akses setara ke layanan, dan partisipasi politik yang lebih kuat.