Malaysia Memulangkan 10.493 Warga Myanmar saat Kunjungan Min Aung Hlaing Menguji Persatuan ASEAN

Pemulangan dan pengakuan bertemu di Putrajaya

Malaysia telah memulangkan 10.493 warga Myanmar sepanjang tahun ini, kata Perdana Menteri Anwar Ibrahim pada 8 Oktober, saat pemerintahnya menjamu pemimpin militer Min Aung Hlaing dan berjanji akan mengupayakan partisipasi Myanmar yang lebih penuh dalam Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN). Pembicaraan itu memadukan rencana pemulangan 5.000 tahanan imigrasi dengan pembukaan diplomatik bagi seorang pemimpin yang masih dikecualikan dari pertemuan tingkat tertinggi blok regional tersebut.

Kelompok pertama dalam rencana pemulangan tahanan itu, sebanyak 1.476 orang, meninggalkan Pangkalan Angkatan Laut Lumut, Malaysia, dengan tiga kapal Angkatan Laut Myanmar pada 29 September. Keberangkatan mereka mendahului kunjungan pada 7 dan 8 Oktober, saat Min Aung Hlaing bertemu Anwar di Putrajaya dan berbicara di hadapan para pemimpin bisnis Malaysia. Kelompok hak asasi memperingatkan bahwa orang-orang yang dipulangkan dapat menghadapi persekusi, wajib militer secara paksa, atau pelanggaran lainnya.

Anwar menyebut negosiasi langsung sebagai cara untuk menjamin pemulangan yang aman dan menyelesaikan sengketa domestik yang kian besar mengenai pengungsi. Para pengkritik melihat pertukaran yang berbeda: Malaysia memperoleh kerja sama dalam deportasi, sementara kepemimpinan militer Myanmar mendapat penerimaan publik tanpa menunjukkan kemajuan dalam rencana perdamaian ASEAN.

Kunjungan itu juga memperlihatkan batas praktis negosiasi. Anwar ingin Myanmar menerima pengungsi Rohingya, tetapi Min Aung Hlaing mengatakan pemerintahannya hanya akan menerima orang-orang yang dipastikan sebagai warga negara Myanmar. Syarat itu dapat mengecualikan sebagian besar warga Rohingya, yang kewarganegaraannya telah ditolak oleh pemerintah-pemerintah Myanmar secara berturut-turut.

Pokok pembicaraan para pemimpin

Min Aung Hlaing mendapat sambutan resmi di Kompleks Perdana Putra sebelum mengadakan pertemuan tertutup dengan Anwar selama sekitar setengah jam. Para menteri senior dan pejabat dari kedua negara kemudian bergabung dalam pembicaraan yang lebih luas. Kunjungan tersebut juga mencakup dialog bisnis, yang di dalamnya pemimpin Myanmar itu mengajak perusahaan-perusahaan Malaysia berinvestasi di negaranya.

Dalam pernyataan publik setelah pertemuan, Anwar menyebut isu utama sebagai situasi pengungsi Myanmar di Malaysia dan kemungkinan pemulangan mereka secara sukarela, aman, dan bermartabat, tanpa memandang etnis. Perdana menteri Malaysia itu menjelaskan alasan memilih pendekatan langsung:

Saya meyakini dialog dan negosiasi langsung dengan Presiden Aung Hlaing dan kepemimpinan Myanmar sangat penting untuk mencapai penyelesaian yang langgeng.

Anwar juga menyambut upaya reformasi dan penyesuaian kebijakan yang dinyatakan Myanmar, sembari mengatakan Malaysia masih memiliki kekhawatiran mengenai kondisi di sana. Dukungan Anwar terhadap posisi Myanmar di komunitas ASEAN pada akhirnya memperluas pembahasan, dari penegakan aturan imigrasi ke kedudukan regional kepemimpinan militer tersebut.

Angka pemulangan mengacu pada kelompok yang berbeda

5.000 orang yang tercakup dalam rencana penahanan bilateral tidak sama dengan jumlah keseluruhan orang yang dipulangkan dari Malaysia sejak Januari. Anwar awalnya mengatakan kepada parlemen bahwa sekitar 10.000 warga Myanmar telah dipulangkan melalui transportasi udara dan laut, termasuk penerbangan yang diatur oleh pihak berwenang di Naypyidaw. Pada 8 Oktober, ia menyebut angka yang lebih tepat, yakni 10.493.

Pihak berwenang militer Myanmar sebelumnya mengatakan telah menerima sekitar 8.000 orang yang dipulangkan dari Malaysia sejak Januari. Angka itu berbeda sekitar 2.500 orang dari data Malaysia. Waktu dan cakupan kedua penghitungan tersebut belum diselaraskan secara terbuka, sehingga selisih itu tidak dapat dianggap sebagai bukti bahwa salah satunya keliru.

Kementerian Dalam Negeri Malaysia mengatakan lebih dari 10.000 warga Myanmar berada di pusat-pusat tahanan imigrasi pada akhir Agustus. Dengan demikian, rencana yang diumumkan untuk 5.000 orang mencakup kurang dari separuh populasi tahanan tersebut, jika angka-angka itu mengacu pada kelompok yang sebanding. Keberangkatan pada 29 September mencakup sekitar 29,5 persen dari target tersebut, sehingga tersisa 3.524 orang jika targetnya tidak berubah.

Angka penahanan dan pemulangan ini juga harus dibedakan dari jumlah pengungsi yang terdaftar. Angka yang dikaitkan dengan Komisariat Tinggi Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Pengungsi (UNHCR) menyebut sekitar 190.000 pengungsi dan pencari suaka dari Myanmar berada di Malaysia. Sekitar 126.000 pencari suaka Rohingya terdaftar pada badan tersebut di Kuala Lumpur. Kedua angka itu tidak menunjukkan berapa banyak orang yang terdaftar ditahan atau tercakup dalam program pemulangan.

Jaminan keselamatan perlu diawasi

Anwar mengatakan kepada parlemen bahwa Malaysia telah meminta komitmen diplomatik yang tegas bahwa Myanmar akan menerima warga negaranya dan memperlakukan mereka secara adil, tanpa kekerasan, paksaan, atau pelanggaran hak asasi manusia. Pihak berwenang Malaysia menyebut pemulangan itu dilakukan secara sukarela. Kementerian Luar Negeri membingkai negosiasi tersebut sebagai pemulangan yang dilaksanakan dengan aman dan bermartabat.

Organisasi hak asasi mempertanyakan apakah jaminan itu cukup melindungi orang-orang yang kembali ke negara yang sedang dilanda perang saudara. Fortify Rights dan Human Rights Watch meminta agar UNHCR segera diberi akses ke pusat-pusat tahanan imigrasi sebelum pemulangan berikutnya dilakukan. Tuntutan mereka menyasar ketidakpastian utama: apakah setiap tahanan dapat mengambil keputusan yang benar-benar bebas dan berdasarkan informasi memadai.

UNHCR adalah badan pengungsi PBB, berbeda dari Kantor Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia. Akses bagi petugas perlindungan pengungsi dapat membantu mengidentifikasi orang-orang yang mencari suaka dan menilai bahaya yang mereka hadapi. Janji pemerintah untuk memperlakukan mereka secara adil tidak dengan sendirinya menjamin keselamatan setiap orang yang dipilih untuk dipulangkan.

Peringatan tersebut menyangkut persekusi, paksaan, dan perekrutan militer. Peringatan itu menjelaskan risiko, bukan hasil yang telah dipastikan bagi seluruh 1.476 orang yang dipulangkan pada September. Tidak ada keterangan publik mengenai perlakuan terhadap mereka setelah tiba, ataupun jadwal pemantauan independen, dalam pernyataan-pernyataan seputar kunjungan tersebut.

Syarat kewarganegaraan bagi warga Rohingya

Anwar mengatakan tidak ada warga Rohingya dalam pemulangan terbaru. Pernyataan itu memberikan jaminan khusus mengenai keberangkatan pada September, tetapi tidak menjawab apakah pengungsi atau pencari suaka Rohingya dapat disertakan dalam pemulangan berikutnya. Posisi Anwar yang lebih luas adalah Myanmar harus menerima tanggung jawab atas warga negaranya, termasuk warga Rohingya.

Syarat kewarganegaraan Min Aung Hlaing menyisakan kesenjangan antara tujuan tersebut dan tawaran Myanmar. Banyak warga Rohingya tidak diakui sebagai warga negara akibat kebijakan yang diberlakukan pemerintah-pemerintah sebelumnya. Karena itu, kewajiban menunjukkan bukti kewarganegaraan dapat menghalangi pemulangan, bahkan bagi seseorang yang berasal dari Myanmar.

Pembedaan ini penting bagi perlindungan maupun kebijakan. Pengecualian dari program saat ini dapat menghindarkan warga Rohingya dari pemulangan yang dianggap berbahaya oleh kelompok hak asasi. Namun, hal itu juga dapat membuat inisiatif diplomatik tersebut gagal menyelesaikan situasi populasi yang menjadi pusat sebagian besar perdebatan domestik Malaysia mengenai pengungsi.

Banyak warga Rohingya mencari perlindungan di luar negeri setelah operasi militer Myanmar pada 2017 mengusir lebih dari 740.000 orang dari Negara Bagian Rakhine ke Bangladesh. Pejabat Malaysia menyebut penampungan pengungsi sebagai beban keuangan dan persoalan keamanan. Pernyataan tersebut tidak membuktikan bahwa pemulangan aman, maupun menghapus hambatan kewarganegaraan yang diumumkan di Putrajaya.

Keterlibatan ASEAN tanpa perubahan aturan

Malaysia menjadi anggota ASEAN kelima yang menjamu Min Aung Hlaing sejak ia menjabat sebagai presiden pada April, setelah kunjungannya ke Thailand, Kamboja, Vietnam, dan Laos. Malaysia menjadi negara pertama di Asia Tenggara maritim yang menjamunya. Rangkaian tersebut membuat kunjungan itu penting, melampaui satu perjanjian imigrasi bilateral.

ASEAN telah mengecualikan perwakilan militer senior dari pertemuan tingkat tertingginya sejak 2021 karena kegagalan melaksanakan Konsensus Lima Poin. Min Aung Hlaing menyetujui kerangka tersebut pada April 2021, setelah kudeta militer pada 1 Februari yang menggulingkan pemerintahan terpilih pimpinan Aung San Suu Kyi.

Konsensus itu menyerukan penghentian kekerasan segera, dialog antara semua pihak, mediasi oleh utusan khusus, bantuan kemanusiaan melalui pusat koordinasi ASEAN, serta kunjungan utusan tersebut untuk bertemu semua pihak. Ini merupakan syarat bagi proses politik, bukan sekadar tuntutan untuk menjaga komunikasi dengan pihak berwenang di Naypyidaw.

Malaysia menyatakan bahwa menjamu Min Aung Hlaing bukan berarti mengakui pemerintah yang didukung militer. Kementerian Luar Negeri menyebut kunjungan itu sejalan dengan Konsensus dan keputusan ASEAN untuk melanjutkan keterlibatan yang konstruktif dan berprinsip. Menteri Luar Negeri Filipina Teresa Lazaro mengatakan Konsensus tetap menjadi peta jalan pilihan ASEAN. Tidak ada keputusan kolektif untuk memulihkan partisipasi para pemimpin militer senior dalam KTT ASEAN yang diumumkan selama kunjungan tersebut.

Politik domestik dan keuntungan diplomatik

Hunter Marston, direktur Program Asia Tenggara di Lowy Institute, mengaitkan pendekatan Malaysia sebagian dengan kekalahan elektoral koalisi Anwar di Johor dan Negeri Sembilan pada Juli dan Agustus. Ia berpendapat hasil tersebut menambah tekanan kepada Anwar untuk merespons penolakan publik terhadap penampungan warga Rohingya.

Debbie Stothard, pendiri ALTSEAN-Burma, juga menafsirkan inisiatif pemulangan itu sebagai upaya memperoleh dukungan elektoral di tengah sikap bermusuhan terhadap migran. Ini adalah penilaian atas motif politik, bukan penjelasan yang telah dipastikan berasal dari Anwar. Alasan yang disampaikan perdana menteri adalah Malaysia tidak dapat menampung pengungsi selamanya dan perlu bernegosiasi dengan suatu otoritas.

Bagi Min Aung Hlaing, manfaatnya melampaui penerimaan orang-orang yang dipulangkan. Sambutan resmi, pertemuan dengan pejabat senior, dan kontak dengan para pemimpin bisnis dapat membangun penerimaan serta hubungan ekonomi, meski pembatasan kolektif ASEAN tetap berlaku.

Marston menggambarkan dampak diplomatik kunjungan tersebut:

Hal itu semakin memecah ASEAN,

Kekhawatirannya adalah bahwa inisiatif terpisah dari masing-masing negara dapat melemahkan tekanan kolektif dan menempatkan negara-negara yang mempertahankan sikap lebih tegas, termasuk Filipina, Singapura, dan Indonesia, dalam posisi sulit. Ia juga memandang pendekatan tersebut sebagai bagian dari upaya Myanmar memulihkan perdagangan dan konektivitas regional.

Migran dan kelompok perlawanan menentang kunjungan

Myanmar Affairs Alliance, koalisi yang mewakili pekerja migran Myanmar di Malaysia, menyerukan penghentian kerja nasional pada 7 Oktober. Dalam pernyataan pada 5 Oktober, koalisi itu meminta para pemberi kerja memahami situasi yang dihadapi para pekerja dan berpendapat bahwa menjamu Min Aung Hlaing tidak akan memberi Malaysia manfaat politik maupun ekonomi. Seruan aksi itu tidak menunjukkan berapa banyak pekerja yang ikut serta.

Soe Min Thein, juru bicara koalisi tersebut, mengatakan kepentingan orang-orang yang terdampak pembicaraan harus didahulukan daripada hubungan antar-pemimpin:

Dialog antara mereka yang memegang kekuasaan belum tentu melayani kepentingan rakyat. Yang paling penting adalah suara dan kehendak publik,

Steering Council for the Emergence of a Federal Democratic Union, koalisi perlawanan yang dibentuk pada 30 Maret, meminta Malaysia agar tidak melegitimasi Min Aung Hlaing. Keberatan mereka menyangkut legitimasi politik yang diberikan dengan menerima seorang pemimpin militer yang merebut kekuasaan, bukan hanya ketentuan pemulangan.

Burmese Rohingya Organization UK juga menentang sambutan tersebut. Organisasi itu merujuk pada surat perintah penangkapan internasional yang dikeluarkan pengadilan federal Argentina, yang menuduhkan genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan terhadap warga Rohingya antara 2012 dan 2017, serta mendesak Malaysia menangkap Min Aung Hlaing. Tuntutan kelompok tersebut tidak memastikan tindakan hukum apa yang dapat atau akan diambil pihak berwenang Malaysia terkait surat perintah itu.

Hal-hal yang belum terselesaikan setelah pembicaraan

Persoalan mendesak yang belum terselesaikan bersifat praktis: siapa yang akan disertakan dalam pemulangan berikutnya, bagaimana persetujuan akan dinilai, apakah UNHCR akan mendapat akses ke tempat penahanan, dan bagaimana perlakuan setelah kedatangan akan diperiksa. Dalam keterangan mengenai pembicaraan tersebut, tidak ada tanggal pasti untuk keberangkatan berikutnya atau penyelesaian program bagi 5.000 orang.

Moe Thuzar, peneliti senior sekaligus koordinator Program Kajian Myanmar di ISEAS-Yusof Ishak Institute, mendukung dipertahankannya saluran komunikasi, sembari memperingatkan bahwa dialog harus dinilai berdasarkan kepatuhan dan akuntabilitas. Ia juga mendorong keterlibatan berkelanjutan dengan pemangku kepentingan Myanmar lainnya, termasuk National Unity Government, organisasi oposisi utama yang menganggap dirinya sebagai pemerintah yang sah.

Pakar Myanmar U Win Min juga memperingatkan bahwa keterlibatan yang lebih dalam dengan kepemimpinan militer mengkhawatirkan, sembari membedakan kontak tersebut dari pembatasan kolektif ASEAN yang tidak berubah. Pembedaan ini penting: akses bilateral telah meluas, tetapi reintegrasi regional sepenuhnya belum disepakati.

Rangkaian peristiwa berikut menunjukkan perkembangan program pemulangan dan pembukaan diplomatik:

• Februari 2021: Militer merebut kekuasaan dan menggulingkan pemerintahan terpilih Myanmar.
• April 2021: Min Aung Hlaing menyetujui Konsensus Lima Poin ASEAN.
• Akhir Agustus: Malaysia melaporkan menahan lebih dari 10.000 warga Myanmar di pusat-pusat tahanan imigrasi.
• 29 September: Tiga kapal Angkatan Laut Myanmar bertolak dari Lumut dengan 1.476 orang yang dipulangkan.
• 5 Oktober: Myanmar Affairs Alliance mengeluarkan seruan yang menentang kunjungan tersebut.
• 7 dan 8 Oktober: Min Aung Hlaing mengunjungi Malaysia untuk pembicaraan politik dan bisnis.
• 8 Oktober: Anwar mengumumkan pemulangan 10.493 orang sepanjang tahun itu dan berjanji mendukung hubungan yang lebih erat dengan ASEAN.

Karena itu, ukuran keberhasilan inisiatif ini selanjutnya bukan sekadar sambutan diplomatik lainnya. Yang perlu dinilai adalah apakah Malaysia dapat membuktikan pemulangan yang aman dan sukarela, serta apakah perluasan kontak menghasilkan kemajuan dalam komitmen perdamaian yang telah diadopsi ASEAN.

Poin-Poin Utama

• Malaysia menyatakan telah memulangkan 10.493 warga Myanmar sepanjang tahun ini.
• Program penahanan terpisah mencakup 5.000 orang; 1.476 orang berangkat melalui laut pada 29 September.
• Anwar menjamu Min Aung Hlaing pada 7 dan 8 Oktober serta mendukung partisipasi Myanmar yang pada akhirnya lebih penuh dalam ASEAN.
• Kelompok hak asasi menginginkan UNHCR mendapat akses ke para tahanan sebelum pemulangan berikutnya.
• Anwar mengatakan tidak ada warga Rohingya dalam keberangkatan terbaru; syarat kewarganegaraan Myanmar dapat mengecualikan sebagian besar warga Rohingya dari penerimaan berikutnya.
• Pembatasan ASEAN terhadap partisipasi militer senior tetap berlaku.
• Tidak ada tenggat pasti untuk pemulangan berikutnya ataupun pengaturan pemantauan independen yang diumumkan.