Celah Hukum Jepang Membuka Peluang Pengelakan Sanksi Korea Utara

Sebuah kantor di Tokyo mengungkap masalah penegakan hukum yang lebih luas

Pada Februari 2014, Katsuhisa Furukawa melacak orang-orang yang terkait dengan penyelundupan senjata Korea Utara hingga sebuah kantor di gedung yang menghadap SL Square, di luar Stasiun Shinbashi, Tokyo. Sebulan kemudian, kantor itu kosong. Temuan tersebut muncul setahun setelah uji coba nuklir ketiga Korea Utara, saat Furukawa bertugas di Panel Ahli Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk sanksi terhadap Korea Utara.

Furukawa, yang pekerjaannya mencakup pemantauan penegakan sanksi, mengenang betapa leluasanya orang-orang yang terkait pelanggaran beroperasi di Jepang:

"Orang-orang yang terlibat dalam pelanggaran sanksi bebas keluar masuk Jepang, dan tak seorang pun dituntut," kenangnya.

Korea Utara melakukan uji coba nuklir pertamanya pada 9 Oktober 2006. Perkembangan senjatanya setelah itu kerap mengarahkan perhatian pada bantuan atau lemahnya penegakan oleh China dan Rusia. Kisah Furukawa menyoroti bagian lain dari jaringan tersebut: perusahaan, layanan pelayaran, dan perantara yang beroperasi di negara-negara yang secara terbuka mendukung sanksi.

Jepang memberlakukan pembatasan yang sangat luas terhadap perdagangan langsung dengan Korea Utara. Namun, penelitian Furukawa dan pakar sanksi Maiko Takeuchi menguraikan kesenjangan antara pembatasan tersebut dan berbagai kegiatan lain yang dilarang resolusi PBB, termasuk operasi pelayaran di luar negeri, usaha patungan, dan pekerjaan yang dilakukan dari jarak jauh.

Penilaian hukum yang dibahas di sini menggambarkan kondisi yang didokumentasikan dalam studi dari 2018 hingga 2022. Status terkini setiap celah, perusahaan, dan kapal yang teridentifikasi belum dipastikan. Meski demikian, temuan yang sama cukup konkret: pemblokiran perdagangan langsung masih menyisakan jalur lain ketika hukum domestik dan lembaga pemerintah tidak mampu menjangkau orang dan layanan di balik suatu transaksi.

Jaringan pelayaran yang terhubung dengan Jepang

Ocean Maritime Management, atau OMM, adalah perusahaan pelayaran besar Korea Utara yang terlibat dalam penyelundupan senjata. PBB menjatuhkan sanksi terhadap perusahaan itu pada 28 Juli 2014, beberapa bulan setelah temuan Furukawa di Shinbashi.

Studi sanksi Jepang oleh Furukawa, yang diterbitkan Japan Institute of International Affairs, menguraikan dugaan bahwa seorang warga Jepang yang hanya disebut X mendukung OMM melalui sejumlah perusahaan kedok di Hong Kong. Perusahaan kedok tampak menjalankan bisnis biasa, tetapi menyembunyikan orang atau kegiatan di baliknya.

Menurut Furukawa, X bekerja sama dengan mitra asal China untuk mendirikan perusahaan di yurisdiksi yang menawarkan pengaturan pajak menguntungkan. Jaringan itu membantu mengelola kapal-kapal Korea Utara yang beroperasi dengan bendera negara lain sehingga armadanya tampak tidak terlalu terkait langsung dengan Pyongyang.

Furukawa menulis bahwa Jepang tidak pernah secara resmi menyelidiki X maupun menjatuhkan sanksi terhadap orang tersebut. Menurutnya, hal ini juga membuat penyelidik kehilangan kesempatan untuk mempelajari cara kerja operasi internasional OMM.

Studi itu menguraikan kaitan lain dengan Jepang: seorang dokter yang tinggal di Prefektur Wakayama menjabat sebagai direktur perusahaan Hong Kong yang memiliki kapal yang masuk daftar sanksi PBB. Kasus-kasus ini menempatkan sebagian jaringan pelayaran di Jepang, meskipun kargo dan pelayarannya berada di tempat lain.

Mengapa larangan PBB memerlukan hukum Jepang

Sanksi Dewan Keamanan PBB mewajibkan negara-negara anggota mengambil tindakan. Polisi, petugas bea cukai, dan pengadilan kemudian memerlukan kewenangan hukum domestik untuk menjalankan kewajiban tersebut. Karena itu, suatu negara dapat mendukung resolusi di tingkat internasional, tetapi tetap membiarkan sebagian kegiatan terlarang berada di luar jangkauan sistem penegakannya sendiri.

Kementerian Ekonomi, Perdagangan, dan Industri Jepang menguraikan kerangka yang berlaku di laman pengendalian perdagangan. Kementerian itu menyatakan bahwa pengendalian dilakukan berdasarkan Undang-Undang Valuta Asing dan Perdagangan Luar Negeri, termasuk pemeriksaan permohonan impor dan ekspor, inspeksi di lokasi usaha, serta tindakan terhadap ekspor ilegal.

METI juga menyatakan bahwa Jepang bertukar informasi dengan negara lain, mengumpulkan intelijen tentang ekspor yang dialihkan untuk menghindari pembatasan, dan berpartisipasi dalam pengaturan pengendalian ekspor internasional. Dengan demikian, Jepang memiliki sistem penegakan yang mapan. Persoalannya adalah sejauh mana jangkauannya.

Takeuchi, konsultan peneliti di Research Institute of Economy, Trade and Industry, berpendapat dalam analisis September 2022 bahwa sebagian besar langkah yang ditambahkan Dewan Keamanan pada 2016 dan 2017 belum secara khusus diatur dalam hukum Jepang.

Contoh yang ia kemukakan adalah larangan mendirikan, mempertahankan, atau mengoperasikan usaha patungan dengan entitas atau individu Korea Utara berdasarkan Resolusi 2375. Ia menulis bahwa Jepang belum memiliki undang-undang yang secara langsung mewajibkan usaha tersebut ditutup atau melarang pendirian dan pengoperasiannya. Bagi penyelidik, pertanyaan praktisnya adalah pelanggaran apa menurut hukum Jepang yang dapat digunakan ketika suatu pengaturan bisnis melanggar pembatasan PBB.

Perluasan pembatasan dari waktu ke waktu

Langkah-langkah Jepang berkembang seiring serangkaian peluncuran rudal, uji coba nuklir, dan resolusi Dewan Keamanan. Uraian Takeuchi memperlihatkan perluasan bertahap dari pembatasan perjalanan dan perdagangan menuju pengendalian uang dan pelayaran.

• 2004: Jepang mengesahkan undang-undang yang memungkinkannya melarang kapal tertentu memasuki pelabuhan negara itu.
• 2006: Setelah peluncuran rudal dan uji coba nuklir pertama, Jepang memberlakukan sejumlah langkah, termasuk larangan impor, pembatasan masuk bagi warga Korea Utara, dan larangan kapal Korea Utara memasuki pelabuhan Jepang.
• 2009: Jepang melarang ekspor ke Korea Utara setelah uji coba rudal dan nuklir berikutnya.
• 2010: Jepang mengesahkan undang-undang khusus tentang inspeksi kargo setelah Resolusi Dewan Keamanan 1874.
• 2016 dan 2017: Sanksi PBB diperluas hingga mencakup sumber-sumber utama pendapatan luar negeri, pelayaran, pasokan bahan bakar, dan pekerjaan di luar negeri.
• 2022: Takeuchi berpendapat bahwa undang-undang Jepang masih belum mencakup bagian substansial dari kewajiban yang diperluas itu.

Dalam studi adaptasi sanksi pada 2018, Furukawa mencatat bahwa negara-negara yang memberlakukan larangan perdagangan menyeluruh terhadap Korea Utara, seperti yang dilakukan Jepang, merupakan pengecualian di tingkat internasional. Pembatasan kuat Jepang terhadap perdagangan langsung tetap berjalan berdampingan dengan kelemahan dalam pengendalian jaringan internasional.

Sebuah kapal dapat dijual kepada perusahaan di negara lain, dirawat oleh organisasi Jepang, lalu digunakan untuk mengangkut batu bara Korea Utara. Setiap tahap melibatkan otoritas, yurisdiksi, atau hubungan bisnis yang berbeda. Penegakan yang efektif mengharuskan semua kaitan itu diperiksa secara bersamaan.

Kapal dapat membawa nilai selain muatan

Sebuah kapal kargo yang sebelumnya dimiliki perusahaan di Prefektur Ibaraki menggambarkan masalah tersebut. Studi Furukawa menyebutkan bahwa perusahaan itu menjual kapal tersebut pada Januari 2017 kepada WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Setelah nama dan benderanya diubah, kapal yang diidentifikasi sebagai XIN GUANG HAI itu diduga digunakan untuk menyelundupkan batu bara.

Departemen Keuangan AS memasukkan kapal dan operatornya ke dalam daftar sanksi pada 23 Februari 2018. PBB kemudian menetapkan operatornya sebagai sasaran sanksi pada 23 Mei tahun itu. Nomor identifikasi permanen kapal, IMO 9004700, membantu melacak riwayatnya meski nama dan registrasinya berubah.

Furukawa berpendapat bahwa penjualan itu layak diselidiki karena sanksi mencakup pemindahan sumber daya yang dapat mendukung kegiatan terlarang. Ia menduga pembeli mungkin mencari kapal bekas yang belum memiliki riwayat sanksi untuk digunakan dalam operasi penyelundupan berikutnya.

Studinya juga menguraikan sebuah kapal milik perusahaan Tokyo yang dijual kepada perusahaan Korea Utara pada April 2017. Resolusi 2397, yang disahkan pada Desember tahun itu, secara tegas mewajibkan negara-negara mencegah pemasokan, penjualan, atau pemindahan kapal baru maupun bekas ke Korea Utara, baik secara langsung maupun tidak langsung.

Waktu terjadinya peristiwa penting untuk memahami kerangka hukumnya. Argumen Furukawa mengenai transaksi sebelumnya berpijak pada pembatasan yang berlaku atas sumber daya yang mendukung kegiatan terlarang; resolusi Desember menambahkan larangan tegas yang mencakup kapal baru dan bekas.

Layanan yang membuat kapal tetap beroperasi

SEA TANKER II, yang memiliki nomor IMO 9664483, menunjukkan bagaimana layanan dapat menjadi persoalan penegakan lainnya. Furukawa menulis bahwa sebuah asosiasi Jepang terus memberikan layanan klasifikasi kapal setelah dokumen pemerintah AS tertanggal 21 Maret 2019 mengidentifikasi kapal tanker itu terkait dengan pemindahan muatan antarkapal.

Badan klasifikasi memeriksa kapal berdasarkan standar teknis. Pekerjaan mereka mendukung pelayaran komersial biasa sehingga akses terhadap layanan tersebut menjadi relevan ketika pihak berwenang berupaya membatasi operasi suatu kapal.

Menurut Furukawa, asosiasi tersebut mengonfirmasi bahwa SEA TANKER II terdaftar dan biasanya menjalani inspeksi tahunan. Studinya menyebutkan bahwa layanan masih diberikan saat tulisan itu disusun, meskipun Resolusi 2397 mewajibkan pencabutan registrasi dan penghentian layanan klasifikasi bagi kapal yang secara masuk akal diyakini terlibat dalam pengangkutan terlarang.

Resolusi 2397 juga mewajibkan negara-negara menyita, memeriksa, dan menahan kapal di pelabuhannya jika terdapat alasan yang masuk akal untuk meyakini bahwa kapal tersebut terlibat dalam kegiatan terlarang atau pemindahan kargo. Furukawa menulis bahwa otoritas Jepang telah berulang kali memeriksa kapal-kapal yang dicurigai, tetapi hingga studi itu disusun Jepang belum menahan kapal berdasarkan kerangka tersebut.

Menurut penilaiannya, yang belum ada adalah kewenangan dan proses administratif untuk menerjemahkan bukti kegiatan di luar negeri menjadi pembatasan di Jepang. Pengawasan di laut dapat mengidentifikasi operasi yang mencurigakan; untuk mencegahnya terulang, diperlukan pula tindakan terhadap kapal, pemilik, dan penyedia layanan.

Pekerjaan jarak jauh melintasi perbatasan tanpa perjalanan

Analisis Takeuchi pada 2022 menguraikan jalur lain untuk memperoleh pendapatan dari luar negeri: seorang pekerja TI Korea Utara yang tinggal di China memperoleh proyek dari perusahaan Jepang melalui platform kontrak daring dengan menggunakan identitas seorang pria Korea Selatan yang tinggal di Jepang.

Pembayaran dilaporkan disalurkan melalui rekening milik kerabat pekerja itu di Jepang, sebelum ia menarik pendapatannya di China menggunakan kartu bank. Proyek-proyek tersebut mencakup pekerjaan terkait aplikasi pemetaan dan informasi kebencanaan pemerintah daerah.

Otoritas Jepang melimpahkan dua orang di Jepang kepada jaksa atas dugaan tindak pidana terkait usaha pengiriman uang tanpa izin. Jaksa tidak mengajukan tuntutan. Takeuchi berpendapat bahwa Jepang juga membutuhkan undang-undang yang menangani pekerjaan jarak jauh dan bantuan di balik pengaturan semacam itu.

Kasus serupa muncul pada 2020 di platform kontrak yang sama. Takeuchi mengatakan pengungkapan informasi yang lebih luas kepada publik dan pemeriksaan identitas yang lebih ketat setelah kejadian itu dapat membantu mencegah kasus serupa terulang.

Prefektur Hyogo, yang aplikasi informasi kebencanaannya terlibat dalam kasus berikutnya, mengumumkan pada 21 Juni 2022 bahwa pemeriksaan tidak menemukan kebocoran informasi pribadi maupun kode berbahaya. Meski demikian, Takeuchi mengidentifikasi pengendalian alih daya sebagai masalah keamanan karena kontraktor bisa mendapatkan akses ke perangkat lunak, informasi, atau sistem operasional.

Pokok argumennya bersifat praktis: pembatasan masuk mengatur orang yang melintasi perbatasan. Kontraktor daring dapat memperoleh penghasilan dari pelanggan Jepang sambil tetap berada di luar negeri. Karena itu, verifikasi identitas dan pemeriksaan pembayaran menjadi bagian dari penegakan sanksi.

Eropa juga kesulitan menerapkan aturan

Studi efektivitas sanksi Takeuchi, yang ditulis saat ia bertugas di Panel Ahli PBB, menguraikan masalah serupa di Eropa. Makalah itu menyatakan bahwa pandangan di dalamnya merupakan pandangan pribadi, bukan pandangan organisasi yang berafiliasi dengannya.

Di Berlin, sebuah hostel pemuda beroperasi di gedung kedutaan Korea Utara dan menghasilkan perkiraan uang sewa sekitar 38.000 euro per bulan. Pada 2017, otoritas Jerman berupaya memastikan kepatuhan terhadap pembatasan penggunaan properti diplomatik untuk kegiatan komersial, tetapi usaha itu tetap berjalan selama sekitar tiga tahun saat proses hukum berlangsung.

Pada Januari 2020, pengadilan menolak gugatan operator terhadap perintah penutupan yang dikeluarkan Berlin. Kasus ini menunjukkan bahwa penegakan dapat memakan waktu bertahun-tahun meskipun pembatasan yang mendasarinya telah diberlakukan.

Takeuchi juga menguraikan kasus Italia yang menolak memulangkan dua pesepak bola Korea Utara karena tidak memiliki undang-undang domestik yang berlaku. Di Austria, proses hukum menangguhkan prosedur pemulangan seorang pemain lain. Kasus-kasus ini berkaitan dengan pembatasan yang ditujukan untuk mencegah pendapatan dari luar negeri masuk ke Korea Utara.

Penelitian Furukawa juga mengidentifikasi masalah administratif: dalam sebuah kasus yang ia uraikan, informasi mengenai warga Korea Utara yang dikenai pembatasan keuangan tidak dibagikan kepada otoritas imigrasi sehingga mereka dapat berulang kali masuk dan keluar negara. Bank, petugas perbatasan, regulator pelayaran, dan penyelidik masing-masing menguasai sebagian informasi.

Jangkauan penegakan yang lebih kuat

Jaringan Korea Utara terus menghasilkan pendapatan besar meskipun ada pembatasan perdagangan. Studi efektivitas Takeuchi mengutip analisis sebuah negara anggota PBB yang memperkirakan sekitar 3,7 juta ton batu bara Korea Utara senilai sekitar 370 juta dolar AS diekspor antara Januari dan Agustus 2019.

Studi yang sama menguraikan perkiraan bahwa lebih dari 1 juta ton pasir Korea Utara dikirim ke China setelah Mei 2019, dengan nilai sekitar 22 juta dolar AS. Perkiraan nilai batu bara itu hampir 17 kali lipat nilai pasir, menggambarkan besarnya perdagangan batu bara yang telah mapan sekaligus adanya sumber pendapatan ilegal lainnya.

Jaringan tersebut juga memindahkan aset sebelum pembatasan berlaku. Anak perusahaan Mansudae Overseas Projects di Namibia menjual kendaraan dan aset lainnya pada 26 Juni 2017, sebelum grup induknya masuk daftar sanksi PBB pada Agustus tahun itu. Sanksi AS sebelumnya dan rekomendasi agar PBB menjatuhkan sanksi telah memberi perusahaan itu peringatan tentang kemungkinan tindakan.

Untuk Jepang, Furukawa mengusulkan kewenangan hukum yang lebih kuat untuk menyelidiki pelanggaran di luar negeri dan proses yang lebih jelas untuk memberlakukan pembatasannya sendiri. Takeuchi menyerukan undang-undang yang mencakup hubungan bisnis terlarang, publikasi kasus yang lebih baik, dan penegakan yang lebih kuat alih-alih mengandalkan permintaan kepada asosiasi industri.

Takeuchi juga menekankan perlunya melacak uang hingga melewati tujuan langsungnya. Dana dapat disimpan di negara ketiga untuk membeli pasokan bagi Korea Utara. Analisisnya pada 2022 mencatat bahwa kewajiban melaporkan uang tunai lebih dari 100.000 yen saat membawanya menuju Korea Utara merupakan ambang pelaporan, tanpa jumlah maksimum yang dinyatakan dalam aturan pelaporan tersebut.

Tantangan Jepang terbentang dari kantor di luar Stasiun Shinbashi hingga kapal, kontrak daring, dan pembayaran di luar negeri. Kedua peneliti berpendapat bahwa penegakan harus menjangkau seluruh hubungan bisnis, dengan kewenangan hukum dan pertukaran informasi yang menghubungkan orang-orang yang mengaturnya dengan layanan yang menopangnya.

Poin Utama

• Furukawa melacak orang-orang yang terkait dengan penyelundupan senjata Korea Utara hingga sebuah kantor di luar Stasiun Shinbashi pada Februari 2014.
• Penelitiannya mengidentifikasi kaitan Jepang dengan jaringan pelayaran OMM serta kelemahan dalam penyelidikan dan penerapan sanksi.
• Pembatasan perdagangan Jepang yang luas berjalan berdampingan dengan kebutuhan tersendiri untuk menerapkan kewajiban spesifik PBB dalam hukum domestik.
• Kasus-kasus yang didokumentasikan mencakup penjualan kapal, layanan klasifikasi, usaha patungan, dan pekerjaan TI jarak jauh.
• Kasus-kasus di Eropa juga memperlihatkan penundaan akibat ketiadaan undang-undang dan proses hukum.
• Para peneliti menyerukan kewenangan domestik yang lebih kuat, pembagian tanggung jawab yang lebih jelas, dan pertukaran informasi yang lebih baik antarinstansi.