PIDS Mendorong Kewenangan Mengikat untuk Menyelesaikan Sengketa Lahan dalam RUU Filipina

Undang-undang tata guna lahan perlu memiliki kewenangan untuk menyelesaikan sengketa

Philippine Institute for Development Studies (PIDS) mendesak Kongres memberikan kewenangan mengikat kepada sebuah badan independen untuk menyelesaikan klaim-klaim yang saling bersaing atas lahan, sementara para legislator menggabungkan 11 rancangan undang-undang tata guna lahan nasional yang masih tertunda. Tanpa kewenangan tersebut, undang-undang yang diusulkan dapat menambah lapisan birokrasi baru, sementara lembaga pemerintah tetap tidak mampu menyelesaikan perbedaan pendapat terkait pertanian, perumahan, hutan, infrastruktur, dan wilayah leluhur.

Dalam makalah posisi tertanggal 12 Oktober, peneliti senior PIDS Adoracion M. Navarro menyebut mekanisme yang mengikat untuk menyelesaikan konflik sebagai salah satu fitur operasional terpenting yang perlu diperkuat Kongres. Pokok argumennya adalah Filipina sebenarnya sudah memiliki perangkat perencanaan. Masalah yang lebih mendasar ialah berbagai lembaga memiliki kewenangan yang tumpang tindih, terkadang berdasarkan undang-undang yang mengarahkan mereka pada keputusan yang tidak sejalan terkait lahan yang sama.

Navarro mengatakan legislasi tersebut harus membentuk sistem praktis untuk menetapkan dan menegakkan keputusan, bukan sekadar mewajibkan lembaga dan pemerintah daerah (LGU) menyiapkan lebih banyak dokumen:

"Karena itu, rancangan undang-undang pengganti yang kuat seharusnya menjadikan undang-undang baru tersebut sebagai sistem operasional negara untuk menyelesaikan klaim-klaim yang saling bersaing atas lahan, bukan sekadar menjadi rencana lain yang wajib disusun oleh lembaga pemerintah dan pemerintah daerah (LGU)," kata Navarro.

Rekomendasi tersebut mengalihkan perhatian dari pertanyaan apakah rencana tata guna lahan nasional diperlukan ke cara kerjanya ketika lembaga-lembaga berpengaruh berselisih. Peta dapat menunjukkan suatu kawasan untuk pertanian, konservasi, atau pembangunan. Namun, tetap diperlukan pihak yang memiliki kewenangan hukum untuk memutuskan apa yang terjadi ketika tujuan-tujuan itu saling tumpang tindih.

Apa yang akan berubah dengan kewenangan mengikat?

Navarro mengusulkan pembentukan badan atau panel adjudikasi tata guna lahan nasional yang dapat mengeluarkan keputusan mengikat dalam jangka waktu tertentu setelah rekonsiliasi teknis dan mediasi gagal. Rekonsiliasi teknis mencakup pemeriksaan peta, catatan, dan posisi lembaga; mediasi bertujuan mencapai kesepakatan. Adjudikasi memberikan keputusan yang dapat ditegakkan ketika upaya-upaya tersebut gagal menyelesaikan sengketa.

Komisi yang diusulkan akan memiliki tanggung jawab terpisah untuk kebijakan dan perencanaan, mediasi dan rekonsiliasi teknis, serta adjudikasi yang mengikat. Pembagian ini akan memberi lembaga tersebut peran yang melampaui sekadar mempertemukan lembaga dan meminta mereka bekerja sama.

Navarro memperingatkan bahwa kewenangan yang dirumuskan secara lemah dapat membuat dewan atau komisi baru hanya menggelar rapat, menerbitkan nota, menyampaikan rekomendasi, dan menegosiasikan kompromi tanpa menghasilkan keputusan akhir. Karena itu, usulannya menyasar titik ketika koordinasi tak lagi berjalan: saat sebuah lembaga atau pihak lain menolak menerima solusi bersama.

Makalah posisi tersebut menyerukan keputusan dalam jangka waktu tertentu, tetapi rekomendasi yang diuraikan di sini tidak menyebutkan durasi spesifik. Kongres perlu menetapkan kewenangan dan prosedur badan tersebut dalam legislasi.

Mengapa komite yang ada belum memadai

PIDS sebelumnya telah mengidentifikasi kesenjangan penegakan ini dalam pernyataannya pada Februari 2024. Pernyataan yang diterbitkan pada 26 Februari itu menjelaskan bahwa National Land Use Committee tidak memiliki kewenangan penegakan dan kesulitan menjatuhkan sanksi kepada pihak yang tidak mematuhi kesepakatan.

Penelitian Navarro pada Desember 2023 menggambarkan komite tersebut sebagai badan yang dibentuk melalui keputusan eksekutif di bawah Dewan National Economic and Development Authority. Kewenangannya yang terbatas membuat sejumlah perbedaan pendapat harus dibawa ke hadapan Presiden.

Sebuah sengketa pada 2016 menunjukkan besarnya pertaruhan. Department of Agrarian Reform mengusulkan moratorium menyeluruh atas konversi tata guna lahan dan menyiapkan perintah eksekutif untuk ditandatangani presiden. Para pengelola ekonomi menentang langkah tersebut ketika lahan dibutuhkan untuk proyek infrastruktur besar dan pemukiman kembali. Mereka berpendapat bahwa Filipina memerlukan undang-undang tata guna lahan nasional dan penegakan peraturan yang ketat, bukan larangan menyeluruh.

Perbedaan pendapat tersebut menyangkut prioritas publik yang saling bersaing: melindungi lahan pertanian sekaligus menyediakan ruang bagi perumahan dan infrastruktur. Mekanisme mengikat akan memberi sengketa semacam itu jalur yang jelas menuju keputusan, alih-alih berulang kali membutuhkan campur tangan di tingkat pemerintahan tertinggi.

Sengketa lahan apa yang akan ditangani undang-undang tersebut?

Lembaga pemerintah mengawasi pertanian, sumber daya alam, perumahan, infrastruktur, wilayah leluhur, dan perencanaan daerah berdasarkan mandat hukum yang berbeda. Navarro mengidentifikasi beberapa titik konflik yang berulang: lahan pertanian versus perluasan perkotaan, pertambangan versus hutan atau daerah aliran sungai, serta infrastruktur versus kawasan lindung.

Wilayah leluhur dapat tumpang tindih dengan kawasan yang dicadangkan pemerintah. Lembaga nasional dapat mengklaim kewenangan atas lokasi yang sama, sementara pemerintah daerah yang bertetangga dapat menetapkan zonasi yang tidak konsisten. Berbagai instrumen hak atas tanah, yakni dokumen yang menetapkan hak untuk memiliki, menempati, atau menggunakan lahan, juga dapat mencakup kawasan yang sama.

Navarro menyerukan agar undang-undang baru secara tegas menyelaraskan kerangkanya dengan legislasi yang mengatur pemerintah daerah, reforma agraria, wilayah leluhur, kawasan lindung, pertambangan, perikanan, kehutanan, perumahan, reklamasi, infrastruktur, dan zona ekonomi.

Ia mengingatkan agar konflik hukum utama tidak diserahkan kepada aturan dan regulasi pelaksanaan, dengan mengatakan bahwa aturan tersebut:

tidak dapat secara aman menyelesaikan konflik mendasar di antara undang-undang yang memiliki kedudukan setara.

Karena itu, Kongres perlu menetapkan hubungan antara mandat perundang-undangan yang saling bersaing di dalam undang-undang itu sendiri. Aturan pelaksanaan menjelaskan cara lembaga menjalankan legislasi; pilihan sulit terkait kewenangan hukum yang bertentangan harus dicantumkan dalam legislasi yang disahkan para legislator.

Data irigasi menunjukkan konversi lahan

Data National Irrigation Authority (NIA) yang dikutip dalam penelitian lengkap PIDS mencatat 620.399,46 hektare lahan yang dialihkan dari kawasan layanan irigasi ke penggunaan di luar pertanian selama 2012 hingga 2022. Central Luzon mencatat angka regional terbesar, yakni 111.079,46 hektare.

Angka Central Luzon mewakili sekitar 17,9% dari total nasional yang dikutip untuk periode tersebut, berdasarkan perhitungan 111.079,46 dibagi 620.399,46. Dengan demikian, wilayah itu mencakup hampir satu dari setiap enam hektare yang tercatat secara nasional.

Penelitian tersebut juga melaporkan bahwa lahan yang dialihkan mencakup antara 3,38% dan 3,93% dari total luas kawasan layanan irigasi setiap tahun selama periode tersebut. Angka-angka ini menggambarkan ketegangan kebijakan utama: lahan yang dilayani infrastruktur irigasi juga dapat menarik permintaan untuk perumahan, pabrik, kawasan komersial, dan penggunaan lainnya.

Angka-angka tersebut belum mengukur berapa banyak konversi yang tercatat itu sah. Penelitian Navarro mengidentifikasi kesenjangan dalam pemantauan nasional atas konversi lahan pertanian yang ilegal dan prematur, sementara peran NIA berkaitan dengan irigasi, bukan persetujuan permohonan konversi.

Kesenjangan informasi ini penting bagi penegakan. Otoritas perlu mengetahui lokasi perubahan tata guna lahan sekaligus apakah persetujuan yang diwajibkan telah diperoleh. Perhatian yang diusulkan Navarro terhadap data bersama dan akuntabilitas akan memenuhi kebutuhan praktis tersebut, selain memberikan kewenangan untuk menyelesaikan sengketa.

Contoh pemetaan dari Northern Mindanao

Northern Mindanao, atau Region X, telah menguji pendekatan untuk mengidentifikasi klaim-klaim yang tumpang tindih. Pada 2020, kantor regional National Economic and Development Authority membentuk Inter-Agency Committee for the Conflict Resolution of Tenurial Claims.

Wilayah tersebut menghadapi konflik berkepanjangan yang melibatkan sertifikat wilayah leluhur, penerima manfaat reforma agraria, dan pengelola kawasan militer. Mekanisme sebelumnya berdasarkan Joint Administrative Order No. 01-12 melibatkan departemen lingkungan hidup dan reforma agraria, Land Registration Authority, serta National Commission on Indigenous Peoples (NCIP). Ketua NCIP akhirnya mengundurkan diri dari mekanisme tersebut; perwakilan regional NCIP berpartisipasi dalam komite regional yang lebih baru.

Anggota komite sepakat menyiapkan basis data geospasial bersama bernama One Map. Peta itu menggabungkan sertifikat kepemilikan dan dokumen hak atas tanah lainnya agar pejabat dapat mengidentifikasi lokasi tumpang tindihnya hak dan klaim. Anggota juga sepakat menjadikannya landasan keputusan mendatang mengenai tata guna dan klasifikasi lahan di wilayah tersebut.

Versi 2023 menunjukkan sekitar 186.000 klaim hak atas tanah yang saling bertentangan. Komite sepakat bahwa peta tersebut perlu diperbarui seiring perubahan klaim dari waktu ke waktu. Pekerjaan ini menunjukkan mengapa catatan bersama dan kewenangan mengambil keputusan perlu berjalan beriringan: lembaga harus terlebih dahulu memiliki gambaran lahan yang disepakati sebelum dapat menyelesaikan klaim-klaim yang saling bersaing atasnya.

Kesenjangan perencanaan daerah menguji pendanaan

Data Department of Human Settlements and Urban Development yang dikutip dalam makalah posisi 12 Oktober menunjukkan besarnya tugas perencanaan daerah. Per 31 Agustus, 670 rencana tata guna lahan komprehensif (CLUP) telah diperbarui, 807 harus diperbarui, 119 akan berakhir pada 2027, dan 40 LGU belum memiliki CLUP.

CLUP menetapkan pola tata guna lahan yang direncanakan pemerintah daerah, termasuk lokasi pembangunan dan perlindungan. Jumlah rencana yang harus diperbarui, yakni 807, melampaui jumlah rencana yang telah diperbarui sebanyak 137. Karena itu, kewajiban penyusunan rencana dalam undang-undang baru akan menambah beban kerja yang sudah besar.

Rencana pembangunan dan kerangka tata ruang provinsi juga memiliki kesenjangan. Makalah tersebut mencatat 32 rencana telah disetujui, enam telah diadopsi, 33 sedang diperbarui, dan lima provinsi belum memiliki rencana. Rencana provinsi menyediakan kerangka tata ruang yang lebih luas untuk mencakup kota dan munisipalitas.

Navarro mengusulkan dana khusus nasional untuk perencanaan dan tata kelola tata guna lahan pada tahun-tahun awal pelaksanaan. Dana tersebut akan mendukung penyusunan rencana, sistem informasi geografis, integrasi data kadaster, pemetaan risiko iklim, tenaga teknis, audit independen, dan penegakan. Data kadaster mengidentifikasi bidang tanah dan batas-batasnya; sistem informasi geografis memungkinkan catatan tersebut dibandingkan dengan informasi lain dalam bentuk peta.

Sebagian sumber daya dari dana itu akan dialokasikan berdasarkan kebutuhan dan kapasitas, bukan dibagi rata di antara LGU. Pendekatan ini akan mengarahkan dukungan kepada munisipalitas yang lebih miskin, dengan jumlah staf lebih sedikit, catatan yang lebih lemah, atau peralatan yang lebih terbatas untuk menjalankan undang-undang tersebut.

Seberapa independen badan baru itu?

Navarro memperingatkan bahwa lembaga tersebut harus mampu bertahan dari tekanan lembaga pemerintah, pejabat daerah, dan kepentingan swasta yang berpengaruh secara politik. Keputusan untuk mengubah lahan pertanian menjadi kawasan permukiman, komersial, industri, atau infrastruktur dapat menghasilkan keuntungan swasta yang besar.

Hal itu menimbulkan risiko spekulasi real estat, perubahan zonasi oportunistis, dan kooptasi regulator, yakni ketika regulator melayani kepentingan pihak yang seharusnya diawasinya. Kewenangan mengikat akan terbatas manfaat praktisnya jika pihak-pihak berpengaruh dapat mengesampingkan keputusan lembaga tersebut.

Navarro mengusulkan komisi dengan anggota yang memiliki kualifikasi profesional, dipimpin ketua atau komisioner utama yang ditunjuk Presiden, setingkat kabinet, dan menjabat untuk masa jabatan tetap. Status setingkat kabinet akan memberi pimpinan komisi kedudukan dalam berhubungan dengan departemen besar, sementara masa jabatan tetap diharapkan memperkuat independensinya.

Pemerintah daerah akan tetap memiliki peran utama. Pernyataan PIDS pada Februari 2024 menyebut kerangka nasional dapat memperkuat pengambilan keputusan di tingkat daerah dan membuat kebijakan tata guna lahan lebih koheren. Pernyataan itu juga menyerukan peningkatan keterampilan teknis di kalangan LGU serta partisipasi pemerintah daerah, pelaku usaha, dan masyarakat sipil.

Karena itu, tantangan perancangannya mencakup tingkat nasional dan daerah: komisi membutuhkan kewenangan yang cukup untuk menyelesaikan konflik, sementara munisipalitas dan provinsi membutuhkan tenaga, catatan, dan pendanaan untuk melaksanakan keputusan yang dihasilkan.

Kampanye panjang mengerucut pada pertanyaan desain

Makalah diskusi Navarro pada Desember 2023, DP 2023-40, diterbitkan pada 28 Desember 2023. Makalah itu menyebut kampanye untuk Undang-Undang Tata Guna Lahan Nasional telah berlangsung hampir tiga dekade. Temuannya didasarkan pada penelitian tata guna lahan, bukti kegagalan tata kelola, diskusi kelompok terarah dengan pemangku kepentingan, dan wawancara dengan informan kunci.

Penelitian tersebut menyerukan kerja lintas disiplin dan bukti terkini untuk menjelaskan alasan perlunya legislasi. Keputusan terkait lahan secara bersamaan menyangkut hak hukum, peluang ekonomi, produksi pangan, perlindungan lingkungan, dan kebutuhan masyarakat. Perkembangan pentingnya berlangsung selama beberapa tahun:

• 2012 hingga 2022: Catatan NIA yang dikutip PIDS mencatat 620.399,46 hektare dialihkan dari kawasan layanan irigasi ke penggunaan di luar pertanian.
• 2016: Para pengelola ekonomi menentang usulan moratorium menyeluruh atas konversi yang diajukan departemen reforma agraria.
• 2020: Northern Mindanao membentuk komite regional untuk menangani klaim hak atas tanah yang bertentangan.
• 2023: One Map regional mencatat sekitar 186.000 klaim yang saling bertentangan; PIDS menerbitkan makalah diskusi Navarro pada Desember.
• Februari 2024: PIDS secara terbuka mendesak pengesahan Undang-Undang Tata Guna Lahan Nasional dan penguatan kapasitas teknis daerah.

Makalah posisi 12 Oktober itu membawa penelitian sebelumnya ke dalam pembahasan desain 11 rancangan undang-undang yang masih tertunda. Navarro mengatakan berbagai rancangan tersebut secara umum sepakat untuk melindungi lahan pertanian, hutan, daerah aliran sungai, dan wilayah leluhur; mengintegrasikan perencanaan nasional dan daerah; serta mempertahankan peran LGU.

Rekomendasinya adalah mengubah tujuan bersama tersebut menjadi sistem tata kelola yang dapat ditegakkan. Kongres perlu memadukan kewenangan hukum yang jelas, jalur penyelesaian sengketa, catatan lahan yang andal, dan pendanaan pelaksanaan. Manfaat praktis undang-undang yang diusulkan akan bergantung pada kemampuan lembaga dan pemerintah daerah untuk menjalankan keputusan ketika klaim-klaim yang bersaing berbenturan.

Poin Utama

• PIDS menginginkan undang-undang tata guna lahan nasional memberikan kewenangan mengikat kepada badan independen untuk menyelesaikan sengketa setelah mediasi gagal.
• Kongres sedang menggabungkan 11 rancangan undang-undang dengan tujuan yang secara umum sejalan untuk melindungi lahan dan mengoordinasikan perencanaan.
• Navarro mengatakan undang-undang tersebut harus menyelaraskan mandat hukum yang saling bersaing, bukan menyerahkan konflik mendasar kepada aturan pelaksanaan.
• Data perencanaan daerah mencakup 807 CLUP yang harus diperbarui dan 40 LGU yang belum memiliki CLUP.
• Dana pelaksanaan yang diusulkan akan mendukung pemetaan, tenaga teknis, perencanaan, audit, dan penegakan, dengan sebagian alokasi didasarkan pada kebutuhan daerah.
• Independensi komisi, kewenangan mengambil keputusan, dan pendanaan merupakan inti rekomendasi PIDS.