Sengketa Perjanjian Indus Menyingkap Kesenjangan dalam Perencanaan Iklim dan Kerja Sama Air

Krisis air melampaui penangguhan perjanjian

Perjanjian Perairan Indus mewajibkan India dan Pakistan bertukar data harian mengenai pengukuran sungai, pelepasan air waduk, dan pengambilan air dari kanal. Perjanjian itu juga menyatakan bahwa kesepakatan hanya dapat diubah atau diakhiri melalui perjanjian baru yang diratifikasi oleh kedua pemerintah. Ketentuan-ketentuan tersebut kini menjadi pusat perselisihan yang telah mengganggu kerja sama di wilayah aliran sungai yang menopang hampir 300 juta orang.

India menangguhkan perjanjian 1960 itu pada 23 April 2025, sehari setelah serangan di Pahalgam, di Kashmir yang dikelola India, menewaskan 26 orang. New Delhi menyalahkan militan yang terkait dengan Pakistan. Islamabad membantah terlibat. India menyatakan kerja sama akan tetap ditangguhkan sampai Pakistan mengakhiri dukungannya terhadap terorisme, sementara Pakistan berpendapat perjanjian tersebut tidak menyediakan mekanisme untuk penangguhan sepihak.

Bahaya langsungnya belum tentu India dapat menghentikan aliran sungai. Menurut para hidrolog, hal itu akan sulit dilakukan secara teknis dengan infrastruktur yang ada. Namun, hilangnya informasi mengenai aliran dan operasi bendungan dapat mengurangi kemampuan Pakistan untuk bersiap menghadapi banjir, kekeringan, dan kekurangan air irigasi.

Perubahan iklim membuat informasi itu semakin berharga. Gletser Himalaya menyusut, salju bertahan lebih singkat di permukaan tanah, dan aliran musiman dapat tiba lebih awal daripada saat dibutuhkan petani. Para peneliti berbeda pendapat mengenai apakah perjanjian yang ada perlu diperkuat atau diganti, tetapi usulan mereka bermuara pada satu kebutuhan praktis: pengelolaan air harus menanggapi kondisi yang berubah, bukan bergantung pada asumsi yang dibuat pada 1960.

Karena itu, perselisihan ini terdiri atas tiga bagian berbeda: apakah kewajiban perjanjian masih berlaku, bagaimana infrastruktur di hulu memengaruhi pasokan di hilir, serta apakah perjanjian tersebut dapat mengakomodasi sistem sungai yang berubah. Penyelesaian salah satunya tidak otomatis menyelesaikan yang lain.

Apa yang sebenarnya diizinkan oleh perjanjian

Ditandatangani di Karachi pada 19 September 1960 setelah perundingan yang dimediasi Bank Dunia, Perjanjian Perairan Indus mengalokasikan sungai Ravi, Beas, dan Sutlej di bagian timur terutama kepada India, serta sungai Indus, Jhelum, dan Chenab di bagian barat terutama kepada Pakistan. Pengecualian terperinci dalam perjanjian sama pentingnya dengan pembagian umum tersebut.

Pasal III mewajibkan India membiarkan air sungai-sungai di bagian barat tetap mengalir, dengan tunduk pada penggunaan domestik, pertanian, pembangkit listrik, dan nonkonsumtif tertentu. Penggunaan nonkonsumtif berarti menggunakan air tanpa mengurangi jumlahnya secara berarti, seperti untuk pelayaran. Pertanian merupakan kategori yang diizinkan secara terpisah karena irigasi memang mengonsumsi air. Penyimpanan air dibatasi melalui lampiran perjanjian mengenai pembangkit listrik tenaga air dan waduk.

Ketentuan pertanian menetapkan tambahan luas lahan pertanian beririgasi sebesar 70.000 acre di daerah aliran Indus dan 400.000 acre di daerah aliran Jhelum. Untuk Chenab, perjanjian mengizinkan 225.000 acre di daerah alirannya, termasuk batas 100.000 acre di Distrik Jammu, serta 6.000 acre di luar daerah aliran tersebut. Batas-batas ini disertai ketentuan lebih lanjut yang mengatur pembangunan dan pelepasan air dari waduk.

Izin pembangkit listrik tenaga air juga memiliki syarat. Untuk pembangkit yang tercakup dalam Lampiran D, aturan operasi umum mewajibkan air yang diterima di hulu selama tujuh hari berturut-turut dialirkan ke hilir dalam periode yang sama. Volume aliran harian umumnya harus berada pada kisaran 30% hingga 130% dari volume air yang masuk, dengan aturan berbeda untuk lokasi tertentu di Chenab.

Ketentuan-ketentuan ini menunjukkan mengapa gambaran bahwa India memiliki kendali tanpa batas atau sama sekali dilarang menggunakan sungai-sungai di bagian barat sama-sama menyesatkan. Perjanjian mengizinkan pembangunan, tetapi mengatur rancangan, penyimpanan, dan operasinya.

Dari serangan April menuju kebuntuan hukum

Perselisihan air berlanjut setelah bentrokan militer selama empat hari berakhir dengan gencatan senjata pada 10 Mei 2025. Menteri Luar Negeri India S. Jaishankar mengatakan kerja sama berdasarkan perjanjian akan tetap ditangguhkan sampai Pakistan berhenti mendukung terorisme, dengan syarat hal itu dilakukan secara "kredibel dan tidak dapat ditarik kembali".

Perkembangan utama berlangsung selama beberapa tahun:

• 2022: Bank Dunia menunjuk seorang pakar netral dan ketua Pengadilan Arbitrase untuk menangani perselisihan terkait proyek pembangkit listrik tenaga air India, sembari mengakui adanya kendala praktis dan hukum dalam proses yang berjalan bersamaan.
• 22 April 2025: Serangan di Pahalgam menewaskan 26 orang.
• 23 April 2025: India mengumumkan penangguhan perjanjian.
• 10 Mei 2025: Gencatan senjata mengakhiri pertempuran selama empat hari antara India dan Pakistan.
• 31 Agustus 2025: Sejumlah laporan menyebut putusan arbitrase menegaskan bahwa perjanjian tetap berlaku meski India mengumumkan penangguhan. India menolak kewenangan pengadilan tersebut.

Naskah perjanjian memberikan acuan yang tegas: Pasal XII mensyaratkan kesepakatan yang diratifikasi sebagaimana mestinya oleh kedua pemerintah untuk mengubah atau mengakhiri perjanjian. Pakistan mengandalkan ketentuan itu untuk menentang tindakan India. India mempersoalkan proses arbitrase dan tetap mensyaratkan pemenuhan tuntutan keamanannya sebelum kerja sama dipulihkan.

Perdana Menteri Shehbaz Sharif kemudian mengangkat persoalan ini melalui seruannya terkait perjanjian di Tianjin, dengan mendesak penghormatan terhadap komitmen bilateral dalam KTT Organisasi Kerja Sama Shanghai. Upaya diplomatik itu tidak menyelesaikan perselisihan mengenai penangguhan maupun tribunal.

Informasi adalah kerugian pertama

Pasal VI mewajibkan pertukaran rutin data pengukuran tinggi muka dan debit sungai, pengambilan dan pelepasan air waduk, serta beberapa jenis data kanal. Catatan harus dikirim setiap bulan, paling lambat tiga bulan setelah bulan yang bersangkutan. Informasi yang diperlukan untuk keperluan operasional dapat diminta setiap hari atau pada interval lain.

Ini bukan sekadar urusan administrasi. Debit sungai mengukur banyaknya air yang melewati suatu titik dalam jangka waktu tertentu. Jika digabungkan dengan informasi waduk dan kanal, data ini membantu pengelola membedakan perubahan akibat cuaca dari perubahan akibat penyimpanan atau pengambilan air di hulu.

Menurut laporan, India menghentikan pertukaran hidrologi rutin dan pertemuan Komisi Indus Permanen dalam beberapa pekan setelah pengumumannya. Srinivas Chokkakula dari Centre for Policy Research di New Delhi memperingatkan bahwa penahanan data dapat menimbulkan ketidakpastian terkait ketersediaan air di hilir. Sejumlah laporan juga menyebut kemungkinan penggelontoran sedimen dari waduk pembangkit listrik tenaga air di Chenab tanpa pemberitahuan terlebih dahulu kepada Pakistan. Laporan tersebut tidak menunjukkan seberapa sering operasi semacam itu dilakukan atau dampak terukurnya.

Penggelontoran sedimen menghilangkan material yang menumpuk di waduk dengan melepaskan air yang membawa pasir, lumpur, dan partikel lain. Waktu pelaksanaannya penting bagi wilayah hilir karena pelepasan air dapat mengubah debit maupun kualitas air. Tanpa pemberitahuan, pengelola memiliki lebih sedikit waktu untuk menyesuaikan operasi.

Komisi itu juga merupakan jalur pertama dalam perjanjian untuk membahas persoalan penafsiran, penerapan, atau kemungkinan pelanggaran. Pasal VIII mewajibkan pertemuan setidaknya sekali setahun dan inspeksi sungai secara menyeluruh setiap lima tahun. Terhentinya kegiatan komisi melemahkan komunikasi rutin, meski perjanjian secara terpisah menyediakan prosedur pakar netral dan arbitrase.

Menyusutnya gletser mengubah kalender musiman

Sebuah artikel akademis Science karya Sushmita Pathak, yang terbit pada 11 Juni 2025, menguraikan tekanan iklim yang tidak diperkirakan para perunding perjanjian. Artikel itu menyebut jumlah penduduk di daerah aliran tersebut hampir 300 juta dan melaporkan perubahan kondisi salju, gletser, dan sungai.

Arun Shrestha, ilmuwan iklim di International Centre for Integrated Mountain Development, mengatakan kawasan Hindu Kush Himalaya dapat menghangat hingga 2,2 derajat Celsius pada akhir abad ini jika tingkat emisi saat ini berlanjut. Studi ICIMOD pada 2023 menemukan bahwa gletser menghilang 65% lebih cepat pada 2010-an dibandingkan dekade sebelumnya dan dapat kehilangan hingga dua pertiga volumenya pada 2100.

Shakil Ahmad Romshoo, wakil rektor Islamic University of Science and Technology di Srinagar yang ahli hidrologi dan glasiologi, melaporkan bahwa salju bertahan di bawah normal di Daerah Aliran Indus selama tiga tahun sebelumnya. Lama bertahannya salju adalah jangka waktu salju tetap berada di permukaan tanah. Durasi yang lebih singkat mengubah waktu masuknya curah hujan musim dingin yang tersimpan ke sungai.

Saat ini, sungai-sungai di Indus bagian hulu mencapai debit maksimum antara Juni dan Agustus, bertepatan dengan kebutuhan irigasi. Kenaikan suhu dan perubahan dari hujan salju menjadi hujan dapat menggeser puncak debit lebih awal. Debit di daerah aliran tersebut diperkirakan mencapai puncaknya sekitar pertengahan abad ini seiring percepatan pencairan gletser, lalu menurun ketika cadangan es dan salju menyusut.

Urutan ini menjelaskan mengapa lebih banyak air lelehan saat ini tidak menjamin keamanan air yang lebih baik pada masa mendatang. Ini juga berarti jumlah tahunan saja tidak dapat menunjukkan apakah air akan tersedia saat dibutuhkan tanaman, waduk, dan kota.

Hanya sebagian kecil gletser yang dipantau

Prakiraan iklim tersebut mengandung ketidakpastian besar. Romshoo mengatakan para peneliti hanya memantau 16 dari sekitar 33.000 gletser di Himalaya India. Jumlah itu sekitar 0,05%, atau kurang lebih satu gletser yang dipantau untuk setiap 2.000 gletser. Angka-angka ini merujuk pada Himalaya India, bukan inventaris yang hanya mencakup Daerah Aliran Indus.

Stasiun pemantauan juga cenderung berada di dataran yang lebih rendah. Shrestha mengatakan hal ini membatasi pemahaman tentang turunnya salju di ketinggian lebih tinggi, termasuk salju yang dibawa badai yang dikenal sebagai gangguan barat. Puing-puing dan karbon hitam yang mengendap di salju dan es menambah ketidakpastian mengenai pencairan.

Fazlul Haq, ahli geografi di Ohio State University, berpendapat bahwa pengelolaan perjanjian harus menanggapi debit yang teramati, bukan terpaku pada asumsi historis. Ia menjelaskan perlunya pendekatan berbeda:

Kita perlu memikirkan kembali IWT bukan sebagai kesepakatan politik yang statis, melainkan sebagai perjanjian lingkungan yang hidup dan terus berkembang.

Usulannya akan memanfaatkan pengamatan satelit dan pengukuran lain untuk memandu langkah konservasi serta jadwal pelepasan air waduk. Tutupan salju yang tipis dapat memicu persiapan menghadapi kekurangan air. Prakiraan debit berlebih dapat menjadi dasar keputusan penyimpanan atau pengalihan air.

Ini akan mengubah pengelolaan, bukan sekadar menggambar ulang pembagian sungai. Pelaksanaannya memerlukan dana pemantauan, metode yang disepakati, dan kesediaan untuk berbagi informasi. Cakupan satelit yang lebih baik saja tidak dapat menggantikan kerja sama mengenai pengoperasian bendungan dan kanal.

Pembangunan pembangkit listrik tenaga air memicu sengketa teknis tersendiri

Keberatan Pakistan mencakup proyek Kishenganga berkapasitas 330 megawatt dan Ratle berkapasitas 850 megawatt. Salah satu persoalan utamanya adalah tampungan operasi, yakni jumlah air yang disimpan sementara untuk mendukung pembangkitan listrik, serta apakah rancangan proyek mematuhi batas dalam perjanjian.

Pembedaan ini penting karena pembangkitan listrik tidak selalu mengonsumsi air yang melewati turbin. Namun, jadwal penyimpanan dan pelepasan air tetap dapat memengaruhi waktu aliran ke hilir. Karena itu, perjanjian mengatur rancangan dan operasi pembangkit, bukan menganggap semua proyek pembangkit listrik tenaga air sebagai kegiatan yang tidak berbahaya atau dilarang.

Lampiran D umumnya mewajibkan India memberikan informasi rancangan tertentu setidaknya enam bulan sebelum pembangunan pekerjaan di sungai dimulai. Pakistan kemudian memiliki waktu tiga bulan untuk mengajukan keberatan atas dasar kepatuhan terhadap perjanjian. Pertanyaan teknis dalam kategori yang telah ditetapkan dapat diajukan kepada pakar netral, sementara perselisihan dapat diproses melalui mekanisme lain, termasuk arbitrase.

India menolak proses bersamaan untuk persoalan yang berkaitan dan tidak mengakui kewenangan Pengadilan Arbitrase dalam sengketa saat ini. Pakistan mengikuti proses arbitrase dan pakar netral. Laporan berbeda dalam menggambarkan putusan Agustus: sebagian menekankan keberlanjutan perjanjian, sementara laporan lain juga menyebut pembatasan terhadap pekerjaan pembangkit listrik tenaga air. Uraian tersebut tidak memastikan cakupan penuh pembatasan proyek.

Sementara itu, kapasitas terpasang pembangkit listrik tenaga air di Jammu dan Kashmir diproyeksikan meningkat dari 3.540 megawatt menjadi lebih dari 5.164 megawatt pada Desember 2026, dengan proyek Pakal Dul dan Kiru mendekati penyelesaian. Kenaikan yang diproyeksikan melebihi 1.624 megawatt, atau sekitar 46%. Namun, kapasitas pembangkitan terpasang bukan ukuran banyaknya air sungai yang dapat ditahan India.

Reformasi tidak harus dimulai dari halaman kosong

Romshoo menilai perjanjian baru yang melibatkan semua negara di daerah aliran tersebut, termasuk China dan Afghanistan, tidak mungkin terwujud di tengah ketegangan politik. Ia mendukung penguatan perjanjian yang ada agar mencakup perubahan iklim, air tanah, polusi, dan variasi ketersediaan air.

Perjanjian tersebut sudah memuat ketentuan yang relevan untuk sebagian agenda itu. Pasal IV membahas pencemaran yang tidak semestinya dan langkah-langkah yang wajar untuk mengolah limbah rumah tangga atau industri jika diperlukan. Karena itu, tidak tepat jika dikatakan perjanjian tersebut sama sekali mengabaikan polusi.

Pasal VII mengakui kepentingan bersama dalam mengembangkan sungai dan memungkinkan kerja sama yang disepakati bersama terkait stasiun pemantauan, data meteorologi, pekerjaan drainase, dan proyek rekayasa. Pasal itu juga mewajibkan pemberitahuan dan pemberian informasi yang tersedia mengenai pekerjaan terencana yang menurut negara perencana akan berdampak besar terhadap pihak lainnya.

Ketentuan-ketentuan ini dapat menjadi landasan untuk pemantauan iklim dan koordinasi operasional yang lebih baik. Namun, ketentuan itu bukan sistem adaptasi iklim terperinci dan tidak menjamin tercapainya kesepakatan mengenai langkah-langkah baru.

Dan Haines, profesor madya di departemen pengurangan risiko dan bencana University College London, menilai perundingan ulang sebagai penyelesaian yang paling mungkin, sementara pemulihan perjanjian dengan syarat tertentu dan pengakhiran permanen menjadi kemungkinan lain. Ia mengatakan Konvensi PBB tentang Aliran Air Internasional, yang mulai berlaku pada 2014, dapat menjadi titik awal jika kedua pemerintah mempertimbangkan kembali prinsip pembagian sungai internasional. Menurutnya, perombakan mendasar semacam itu tidak mungkin terjadi.

Daanish Mustafa, profesor geografi kritis di King's College London, mendorong perjanjian baru yang melibatkan warga Kashmir dan pemangku kepentingan lain. Ia mengaitkan kerusakan ekologi dan hilangnya mata pencaharian dari perikanan dengan model yang ada. Pendapatnya bahwa hak eksklusif atas sungai-sungai di bagian timur bertentangan dengan hukum internasional merupakan posisi akademis, bukan putusan yang telah ditetapkan dalam artikel ini.

Kerentanan Pakistan berpadu dengan ketergantungan dan pengelolaan

Sembilan dari sepuluh warga Pakistan tinggal di Daerah Aliran Indus, dan sekitar 80% pertanian beririgasi di negara itu bergantung pada sistem sungai tersebut. Karachi dan Lahore juga bergantung pada Indus dan anak-anak sungainya untuk air minum.

Wakil Perdana Menteri sekaligus Menteri Luar Negeri Ishaq Dar mengatakan sistem tersebut menopang kehidupan dan mata pencaharian lebih dari 250 juta orang di Pakistan. Angka nasional ini memiliki cakupan berbeda dari hampir 300 juta orang yang disebutkan untuk seluruh daerah aliran sungai. Pemberitaan sebelumnya menggunakan perkiraan jumlah penduduk Pakistan sekitar 240 juta, sehingga angka-angka tersebut tidak seharusnya dianggap sebagai satu rangkaian data kependudukan yang konsisten.

Perkiraan lain yang dilaporkan menyebut pertanian menggunakan hampir 90% konsumsi air Pakistan dan negara itu menyimpan kurang dari 10% air yang diterima dari hujan musiman dan pencairan salju. Angka 80% dan 90% mengukur hal yang berbeda: ketergantungan pertanian beririgasi pada Indus, dan porsi pertanian dalam konsumsi air.

Praktik irigasi domestik dan keterbatasan penyimpanan dapat memperparah kerentanan, tetapi keduanya tidak menentukan apakah kewajiban perjanjian telah dipenuhi. Demikian pula, mempertahankan hak berdasarkan perjanjian tidak menghilangkan kebutuhan untuk mengelola air secara lebih efisien di Pakistan.

Dar memperingatkan peserta Simposium Air Internasional yang diselenggarakan Kedutaan Pakistan di Austria dan Akademi Diplomatik Wina mengenai upaya mengurangi jatah air Pakistan:

Setiap upaya untuk menghalangi Pakistan memperoleh air yang secara sah menjadi jatahnya akan berdampak serius terhadap perdamaian dan keamanan kawasan.

Presiden Asif Ali Zardari juga pernah mengangkat persoalan ini dalam seruannya mengenai hak atas air di Doha. Laporan mengenai pembahasan dalam sidang Dewan Hak Asasi Manusia PBB di Jenewa juga mengaitkan tata kelola air dengan ketahanan pangan dan mata pencaharian, tetapi tidak menunjukkan adanya keputusan resmi dewan terkait perselisihan ini.

Ujian kawasan dengan tenggat yang semakin dekat

Mehebub Sahana, peneliti geografi di University of Manchester, menempatkan perselisihan ini dalam konteks ketegangan kawasan yang lebih luas melalui analisis University of Manchester. Asia Selatan dihuni hampir seperempat penduduk dunia dan sangat bergantung pada sungai-sungai yang mendapat pasokan dari salju dan gletser Himalaya.

Pada Agustus 2024, banjir berdampak pada hampir 5,8 juta orang di Bangladesh. Sejumlah pejabat Bangladesh menuduh India melepaskan air bendungan di hulu tanpa peringatan. India membantah bertanggung jawab dan menyebut curah hujan ekstrem serta operasi standar. Perselisihan ini menunjukkan pentingnya informasi yang andal, bahkan ketika pemerintah berbeda pendapat mengenai penyebab bencana.

India juga berada di bagian hilir Sungai Brahmaputra, yang mengalir dari Yarlung Tsangpo di Tibet. Persetujuan China atas proyek pembangkit listrik tenaga air besar di sana menjadikan transparansi di hulu sebagai perhatian bagi India, sebagaimana bagi Pakistan. Sahana berpendapat bahwa melemahnya kerja sama di Indus dapat merugikan posisi India dalam perundingan sungai lainnya.

Perjanjian Air Gangga, yang menjamin aliran minimum bagi Bangladesh, akan berakhir pada 2026. Laporan juga menyebut pelaksanaan yang belum tuntas atas kesepakatan terkait sungai Mahakali dan Kosi dengan Nepal serta Teesta dengan Bangladesh. Perjanjian-perjanjian ini berbeda satu sama lain, tetapi menghadapi tekanan serupa akibat ketidakpercayaan dan perubahan kondisi air.

Menteri Hukum, Keadilan, dan Hak Asasi Manusia Pakistan Azam Nazeer Tarar telah membahas penangguhan Perjanjian Indus dengan Menteri Inggris Stephen Doughty. Tarar menyerukan penyelesaian berdasarkan hukum internasional dan kerangka perjanjian yang ada. Doughty mengaitkan kerja sama di bidang air dan iklim dengan pertanian, keamanan manusia, dan kesiapsiagaan bencana. Kedua pihak sepakat untuk melanjutkan dialog.

Belum ada tanggal yang disepakati untuk memulihkan pertukaran data Indus atau memulai perundingan ulang perjanjian. Penanda waktu konkret ke depan adalah berakhirnya Perjanjian Gangga pada 2026 dan proyeksi pembangkit listrik tenaga air pada Desember 2026. Penilaian Romshoo bahwa India dapat memperoleh kemampuan lebih besar untuk mengatur aliran dalam satu dekade atau lebih merupakan skenario jangka panjang, bukan bukti bahwa India dapat segera menghentikan pasokan bagi Pakistan.

Poin Utama

• India menangguhkan Perjanjian Perairan Indus pada 23 April 2025 setelah serangan Pahalgam. Pakistan membantah terlibat dan menentang penangguhan tersebut.
• Perjanjian mewajibkan ratifikasi bilateral untuk perubahan atau pengakhiran, serta menetapkan batas terperinci bagi penggunaan sungai-sungai di bagian barat oleh India.
• Terhentinya pertukaran data sungai menimbulkan risiko langsung bagi prakiraan dan pengelolaan air, meski tanpa pengurangan aliran yang besar.
• Penyusutan gletser dan berkurangnya lama salju bertahan dapat menggeser puncak aliran musiman lebih awal, yang kemudian disusul penurunan pasokan setelah perkiraan puncak sekitar pertengahan abad ini.
• Para peneliti mengusulkan pemantauan yang lebih baik, pengelolaan yang fleksibel, serta reformasi atau penggantian perjanjian. Belum ada jadwal perundingan ulang yang disepakati.
• Perselisihan pembangkit listrik tenaga air, diplomasi kawasan, dan pengelolaan air domestik Pakistan merupakan bagian krisis yang berbeda tetapi saling terkait.