Keterlambatan RUU Penerbangan Nepal Ancam Target Januari 2027 untuk Keluar dari Daftar Keselamatan UE

Tenggat reformasi berbenturan dengan parlemen yang telah menutup sidang

Target Nepal untuk memisahkan regulator penerbangannya dari layanan bandara dan navigasi pada pertengahan Januari 2027 terancam setelah dua RUU penting baru sampai ke majelis rendah parlemen hanya beberapa jam sebelum sidangnya berakhir pada Jumat. Penundaan ini juga melemahkan rencana pemerintah untuk mengupayakan penghapusan Nepal dari Daftar Keselamatan Udara Komisi Eropa, tempat Nepal tercantum sejak Desember 2013.

Menteri Keuangan Swarnim Wagle mengumumkan tenggat tersebut saat menyampaikan anggaran pada 30 Mei. RUU Otoritas Penerbangan Sipil Nepal dan RUU Otoritas Layanan Udara Nepal akan memisahkan sebuah lembaga yang saat ini mengoperasikan layanan penerbangan sekaligus mengawasi keselamatannya. Pemerintahan berturut-turut telah menjanjikan perubahan itu, tetapi belum ada yang menuntaskannya.

Masalah langsungnya adalah waktu parlemen. Seorang pejabat kementerian pariwisata mengatakan draf tersebut telah mendapat persetujuan kementerian keuangan dan sampai di kementerian hukum hampir dua bulan sebelum terlambat diajukan ke parlemen. Setelah masa sidang ditutup secara resmi, para pejabat memperkirakan pembahasan substantif baru akan dilakukan pada sidang musim dingin.

Seorang pejabat Kementerian Kebudayaan, Pariwisata dan Penerbangan Sipil mengatakan penundaan itu telah mengganggu jadwal anggaran:

"Sekarang setelah masa sidang parlemen ditutup, kita harus menunggu sidang berikutnya pada musim dingin agar RUU tersebut dibahas dan disahkan. Sesuai rencana yang diumumkan dalam anggaran, Nepal tidak mungkin keluar dari daftar keselamatan udara," kata pejabat itu.

Penilaian tersebut merupakan peringatan dari seorang pejabat, bukan keputusan Eropa yang telah diumumkan. Pengesahan undang-undang Nepal dan penghapusan dari daftar UE merupakan dua proses terpisah. Sekalipun para legislator menyetujui RUU dengan cepat pada musim dingin, pihak berwenang masih perlu membentuk lembaga baru dan menunjukkan bahwa pengawasan keselamatan berjalan dalam praktik.

Mengapa audit Mei menciptakan tenggat lain

Nepal berencana mengundang Organisasi Penerbangan Sipil Internasional untuk melakukan audit pengawasan keselamatan pada Mei 2027. Para pejabat penerbangan mengatakan dokumen hukum dan peraturan negara itu harus dirampungkan dan dibekukan enam bulan sebelumnya, sehingga tenggat persiapannya jatuh sekitar November 2026.

Menurut para pejabat tersebut, peraturan yang diperbarui, panduan prosedural, dan daftar periksa penilaian juga harus diunggah ke Kerangka Daring ICAO empat hingga enam bulan sebelum kunjungan. Auditor memeriksa dokumentasi itu sebelum tiba agar dapat merencanakan inspeksi dan mengidentifikasi bukti yang perlu diverifikasi.

Karena itu, pembekuan dokumen bukan sekadar tenggat administratif. Undang-undang baru memerlukan aturan pelaksanaan, pembagian tanggung jawab, personel terlatih, dan catatan yang menunjukkan bahwa pengaturan tersebut benar-benar telah diterapkan. Undang-undang yang disahkan sesaat sebelum audit tidak dapat dengan sendirinya menyediakan rekam jejak itu.

ICAO menjelaskan Program Audit Pengawasan Keselamatan Universal sebagai penilaian atas apakah suatu negara menerapkan secara efektif dan konsisten unsur-unsur penting pengawasan keselamatan. Program tersebut mendukung kepatuhan terhadap standar keselamatan internasional dan memungkinkan pemantauan berkelanjutan atas kewajiban pengawasan nasional. Program ini bukan sekadar menghitung jumlah undang-undang yang telah disahkan suatu negara.

Seorang pejabat senior Otoritas Penerbangan Sipil Nepal mengatakan otoritas tersebut bermaksud meminta perpanjangan jadwal audit agar undang-undang baru dapat tercakup. Dalam laporan mengenai penundaan itu, belum ada tanggal baru atau persetujuan atas permintaan tersebut yang diumumkan.

Urutan waktunya juga bermasalah: audit yang direncanakan pada Mei 2027 berlangsung setelah target pemerintah pada Januari 2027. Jika Nepal berharap audit tersebut menyediakan bukti untuk mendukung penghapusan dari daftar UE, bagian proses itu tidak mungkin diselesaikan sebelum Januari. Menunda audit dapat memberi waktu lebih banyak bagi reformasi, tetapi akan membuat bukti tersebut tertunda lebih jauh.

Persyaratan Eropa dan hal yang tidak diwajibkannya

Pembatasan UE melarang maskapai yang memperoleh sertifikat di Nepal, termasuk Nepal Airlines Corporation, beroperasi di wilayah udara Eropa. Pembatasan itu bukan larangan terhadap semua penerbangan internasional ke Nepal. Persoalan utamanya adalah keyakinan terhadap kemampuan Nepal mengawasi maskapai dan layanan penerbangan yang menjadi tanggung jawabnya.

Duta Besar UE untuk Nepal Véronique Lorenzo mengatakan pada Mei bahwa pemerintah baru berulang kali mengangkat masalah daftar keselamatan dalam pertemuan tingkat menteri. Ia menyambut perhatian politik tersebut, sembari membedakan persyaratan UE mengenai pengawasan independen dari tuntutan untuk menerapkan satu model kelembagaan tertentu.

Lorenzo menjelaskan posisi Eropa:

Uni Eropa tidak pernah meminta perubahan legislatif untuk memisahkan penyediaan layanan dari fungsi regulator," katanya. "Yang ditekankan adalah independensi masing-masing fungsi untuk menghindari konflik kepentingan.

Pembedaan itu memberi konteks pada ekspektasi sebelumnya terhadap RUU tersebut. Dalam pidato pada 21 Oktober saat upaya reformasi terdahulu berlangsung, Lorenzo mengatakan pengesahan undang-undang untuk memisahkan fungsi-fungsi tersebut dapat memungkinkan pembatasan Eropa dicabut. Penjelasannya yang lebih baru menegaskan bahwa pemisahan merupakan salah satu cara untuk mewujudkan pengawasan independen, bukan jaminan otomatis bahwa pembatasan akan dicabut.

Kunjungan penilaian Eropa pada September 2023 menemukan ketidaksesuaian antara struktur organisasi yang disetujui untuk otoritas tersebut dan pembagian departemen, bagian, serta staf yang sebenarnya. Nepal telah menyerahkan bukti pada 2022 mengenai langkah-langkah yang dimaksudkan untuk memperkuat pemisahan fungsi di dalam otoritas yang ada, tetapi kunjungan berikutnya menunjukkan bahwa pengaturan formal dan praktik kerja belum sepenuhnya selaras.

Nepal kemudian menyusun rencana tindakan korektif. Satu laporan menyebut rencana tersebut sedang ditinjau UE; komentar Lorenzo yang lebih baru menyoroti lambatnya pelaksanaan. Ia mengatakan hampir tidak ada kemajuan selama dua setengah tahun sebelumnya. Keduanya menggambarkan tahap berbeda dari proses yang sama: penyerahan rencana bukan bukti bahwa langkah-langkahnya telah dijalankan.

Hampir dua dekade RUU tak kunjung tuntas

Usulan untuk memisahkan regulasi penerbangan dari penyediaan layanan berasal dari Rencana Interim Tiga Tahun pemerintah untuk 2007-08 hingga 2009-10. Kebijakan dan anggaran berikutnya terus mencantumkan usulan itu, tetapi perubahan kelembagaannya tak kunjung selesai.

Catatan legislasi mencakup pengesahan di majelis tinggi, pengajuan berulang ke Kabinet, dan penyusunan ulang draf di bawah pemerintahan berturut-turut. Tonggak-tonggak utama menunjukkan betapa lamanya masalah ini belum terselesaikan:

• 2007-08 hingga 2009-10: Rencana Interim Tiga Tahun mengusulkan pertimbangan atas rekomendasi untuk menata ulang otoritas penerbangan.
• 23 Februari 2020: Dua RUU penerbangan didaftarkan.
• 2 Agustus 2021: Majelis tinggi mengesahkan RUU tersebut secara bulat.
• 2022: ICAO secara resmi menyerukan pemisahan fungsi regulator dan layanan dalam temuan auditnya terhadap Nepal.
• 16 Juli 2023: Kementerian pariwisata kembali mengirimkan draf ke Kabinet menjelang penilaian keselamatan Eropa yang direncanakan.
• 6 September 2024: Menteri Pariwisata Badri Prasad Pandey mengajukan RUU tersebut ke Kabinet.
• Pengumuman anggaran 30 Mei: Menteri Keuangan Swarnim Wagle menetapkan target reformasi pertengahan Januari 2027.
• Sidang parlemen terbaru: RUU tersebut sampai ke majelis rendah sesaat sebelum penutupan masa sidang.

Laporan berbeda dalam menghitung jumlah upaya yang telah dilakukan. Satu laporan menyebut upaya saat ini sebagai yang ketiga, setelah upaya pada 2017 dan 2024. Laporan lain mencatat pendaftaran pada 2020 dan pengesahan di majelis tinggi pada 2021, serta menyebut kementerian pariwisata telah mengirim draf ke Kabinet empat kali setelah pengesahan itu. Berbagai keterangan tersebut tidak semestinya dianggap sebagai satu hitungan yang konsisten mengenai pengajuan RUU ke parlemen.

Penundaan prosedural terus berlanjut meski ada dukungan politik. Komite RUU Kabinet sebelumnya telah menyetujui draf setelah merekomendasikan perubahan redaksi, tetapi persetujuan Kabinet lebih lanjut masih diperlukan sebelum RUU didaftarkan di parlemen. Menteri Hukum Sobita Gautam, yang diangkat pada 27 Maret, memprioritaskan penyusunan 45 RUU, termasuk aturan penerbangan tersebut. Meski demikian, para pejabat penerbangan menyalahkan proses yang tertahan sekitar dua bulan di kementerian hukum sebagai penyebab penundaan terbaru.

Cara kerja kedua otoritas

Pemisahan yang diusulkan akan menempatkan regulasi di bawah tanggung jawab Otoritas Penerbangan Sipil Nepal dan operasi bandara serta layanan terkait di bawah otoritas Layanan Udara yang terpisah. Laporan menggunakan nama Otoritas Layanan Udara Nepal maupun Otoritas Layanan Udara Nepal (Nepal Air Service Authority) untuk lembaga penyedia layanan yang diusulkan; nama terakhir juga disebut sebagai NASA.

Regulator akan menerbitkan Sertifikat Operator Udara, yaitu izin yang dibutuhkan maskapai untuk menjalankan operasi komersial. Regulator akan mendaftarkan pesawat, mengesahkan kelaikudaraan, serta memberikan lisensi kepada pilot, pengendali lalu lintas udara, dan teknisi. Kewenangan penegakan yang diusulkan mencakup denda dan penangguhan maskapai atau organisasi penerbangan yang melanggar standar keselamatan.

Otoritas penyedia layanan akan membangun, memelihara, meningkatkan, dan mengoperasikan bandara serta menyediakan layanan navigasi udara dan pengelolaan lalu lintas udara. Tanggung jawabnya juga mencakup komunikasi penerbangan, layanan cuaca, keamanan bandara, pemadaman kebakaran, serta pencarian dan penyelamatan. Otoritas itu dapat memungut biaya pendaratan, parkir, navigasi, dan layanan penumpang, serta memanfaatkan fasilitas bandara untuk kegiatan komersial.

Inilah konflik praktis yang hendak diatasi RUU tersebut: sebuah organisasi yang mengoperasikan bandara dan layanan navigasi juga menilai apakah layanan tersebut memenuhi persyaratan keselamatan. Dengan badan yang terpisah, regulator akan memiliki organisasi tersendiri untuk diperiksa dan, bila perlu, dikenai sanksi.

Menteri Pariwisata Khadak Raj Paudel, yang namanya juga ditulis Khadkaraj Poudel dalam sejumlah laporan, menggambarkan pemisahan sebagai cara untuk mengatasi konflik tersebut dan memperkuat pengawasan. Ia juga mengatakan Nepal sedang meningkatkan pelatihan industri, seraya menunjukkan bahwa langkah yang diperlukan melampaui restrukturisasi.

Paudel menjelaskan bahwa reformasi keselamatan harus berkelanjutan:

"Keselamatan penerbangan memerlukan perbaikan berkelanjutan, bukan perubahan struktural sekali jadi," katanya.

Aturan kepemimpinan akan menguji independensi

Regulator yang diusulkan akan diketuai oleh menteri pariwisata, dengan sekretaris bersama dari kementerian pariwisata dan keuangan sebagai anggota. Direktur jenderalnya akan menjabat sebagai kepala eksekutif sekaligus sekretaris anggota. Pakar penerbangan yang ditunjuk pemerintah harus memiliki gelar pascasarjana dan pengalaman relevan minimal 10 tahun.

Sementara itu, otoritas layanan akan diketuai pakar yang ditunjuk pemerintah, dengan perwakilan dari kementerian pariwisata, keuangan, dan dalam negeri, serta dua pakar yang ditunjuk, termasuk setidaknya satu perempuan. Direktur pelaksananya akan dipilih melalui seleksi terbuka, harus memiliki gelar pascasarjana dan pengalaman penerbangan sipil minimal 15 tahun, serta menjabat selama empat tahun.

Berbagai laporan berbeda mengenai kualifikasi kepala eksekutif regulator. Uraian terperinci yang menyertai kabar penundaan terbaru menyebut direktur jenderal akan dipilih dari pejabat senior pemerintah atau pegawai otoritas pada tingkat ke-12, dengan masa jabatan empat tahun dan kemungkinan diangkat kembali. Laporan lain menyebut kedua kepala eksekutif harus memiliki gelar magister, pengalaman 15 tahun di bidang manajemen penerbangan sipil, serta pengalaman manajemen eksekutif.

Tanpa naskah RUU bersama yang dipublikasikan untuk memastikan ketentuan mana yang berlaku, uraian tersebut tidak dapat dianggap identik. Perbedaannya penting karena kualifikasi teknis, batasan kelayakan, dan proses pengangkatan menentukan siapa yang dapat memimpin regulator baru.

Komite rekomendasi yang diusulkan disebut akan dipimpin sekretaris kementerian terkait, bersama pakar yang ditunjuk kementerian dan sekretaris bersama yang bertanggung jawab. Kerangka tersebut juga melarang orang yang pernah dihukum atas kejahatan tertentu, termasuk korupsi, pencucian uang, penculikan, dan tindak pidana yang melibatkan pelanggaran kesusilaan.

Pemisahan hukum tetap akan menyisakan peran besar bagi kementerian dalam pengangkatan dan tata kelola. Ujian dalam praktiknya adalah apakah regulator dapat mengambil keputusan keselamatan secara independen dari otoritas layanan dan bertahan menghadapi tekanan ketika keputusan tersebut berdampak pada operasi bandara atau kegiatan maskapai. Temuan Eropa mengenai struktur organisasi dan penempatan staf yang sebenarnya membuat pembedaan ini sangat relevan.

Investasi bandara dan pemindahan staf

RUU otoritas layanan akan memperluas peluang partisipasi swasta dalam pembangunan, pengoperasian, dan pengelolaan bandara. Dengan persetujuan pemerintah, otoritas tersebut dapat melakukan investasi bersama dengan investor dalam negeri atau asing berdasarkan rencana bisnis, termasuk kemitraan yang melibatkan investasi publik dan swasta.

Rancangan undang-undang itu juga mengizinkan pengalihdayaan layanan. Lembaga pemerintah dapat langsung menerima kontrak, sedangkan entitas swasta dan nongovernmental harus dipilih melalui proses kompetitif. Pengaturan tersebut mengubah pihak yang dapat menyediakan layanan, tetapi tidak menggantikan kebutuhan akan pengawasan keselamatan independen.

Penempatan staf juga menjadi tugas besar. Pegawai tetap otoritas yang ada pada awalnya akan dipindahkan ke otoritas layanan. Mereka yang ingin bergabung dengan regulator diberi waktu 60 hari untuk mengajukan permohonan, dengan penempatan berdasarkan senioritas dan kinerja tanpa mengurangi remunerasi.

Pensiun sukarela dapat ditawarkan kepada pegawai yang tidak dapat atau tidak ingin pindah. Pegawai negeri dapat diperbantukan jika jumlah tenaga teknis tidak mencukupi. Pegawai yang baru diangkat akan masuk ke sistem pensiun iuran sesuai hukum yang berlaku.

RUU itu juga memberi pejabat layanan yang berwenang akses ke properti pribadi jika aktivitas di sana dapat menghambat operasi penerbangan. Untuk akses biasa, diperlukan pemberitahuan serta kehadiran petugas keamanan dan perwakilan setempat. Dalam keadaan darurat yang berkaitan dengan pencegahan kecelakaan atau perbaikan mendesak, akses tanpa pemberitahuan diperbolehkan, disusul penyampaian laporan. Kewenangan operasional tersebut menunjukkan banyaknya pekerjaan implementasi di balik janji utama pembentukan dua badan terpisah.

Taruhan anggaran melampaui rute ke Eropa

Reformasi penerbangan ini menyertai anggaran tahun fiskal 2026-27 yang mengalokasikan Rs7.34 billion untuk kebudayaan dan pariwisata serta Rs2.93 billion untuk penerbangan sipil. Dari alokasi penerbangan, Rs1.53 billion ditetapkan untuk peningkatan Bandara Internasional Tribhuvan, sekitar 52 persen dari total anggaran sektor yang disebutkan.

Pemerintah juga berencana melibatkan pihak swasta dalam pengoperasian bandara internasional Gautam Buddha dan Pokhara, mengadakan penerbangan malam di Bharatpur, melakukan perluasan di Surkhet, serta meningkatkan landasan pacu di Talcha dan Tarigaun. Pemerintah bermaksud merampungkan model pelaksanaan Bandara Internasional Nijgadh dalam enam bulan.

Program pariwisata mencakup Nepal Wellness Year 2027 dan Tourism Year 2028-29, upaya menarik lebih banyak pengunjung yang berbelanja besar, serta insentif investasi resor dan hotel. Rencana di wilayah pegunungan mencakup pemberian nama bagi puncak yang belum bernama di atas 6,000 meter, peningkatan pengaturan penyelamatan, serta pengembangan Great Himalayan Trail dan Danphe Route.

Proyek kebudayaan mencakup Rs830 million untuk infrastruktur Lumbini dan promosi Janakpur sebagai destinasi pernikahan internasional. Rencana-rencana tersebut bergantung pada kepercayaan pengunjung dan transportasi yang andal, selain promosi. Belanja untuk bandara dan destinasi wisata tidak dapat menggantikan pengawasan kredibel atas layanan penerbangan yang menghubungkan keduanya.

Peningkatan keselamatan sebelumnya belum mengakhiri pembatasan UE

Hasil ICAO Nepal sebelumnya menunjukkan bahwa kemajuan dalam satu proses internasional tidak otomatis menyelesaikan proses lainnya. Skor penerapan efektif yang dilaporkan naik dari 46 persen pada 2009 menjadi 54.97 persen pada 2013 dan 66 persen pada Juli 2017, meningkat 20 poin persentase antara 2009 dan 2017.

ICAO mencabut penetapan adanya masalah keselamatan signifikan di Nepal pada 2017. Namun, pembatasan Eropa tetap berlaku. Penilaian internal historis yang memperkirakan skor 67 persen bukan hasil audit ICAO yang baru dan tidak semestinya dibaca sebagai ukuran kesiapan terkini.

Penundaan audit juga pernah terjadi sebelumnya. Nepal meminta penundaan penilaian yang direncanakan pada 2019 agar memiliki waktu untuk melakukan pemisahan kelembagaan. Kunjungan yang dijadwalkan ulang pada 10-20 Mei 2020 ditunda akibat COVID-19, dan kunjungan lain yang diperkirakan berlangsung pada 21 Maret 2021 dibatalkan selama pandemi.

Catatan keselamatan tetap serius, meski jumlah kecelakaan yang dilaporkan mencakup periode dan cakupan berbeda. Laporan terbaru menyebut 109 kecelakaan sepanjang tujuh dekade sejarah penerbangan Nepal. Laporan lain mencatat sedikitnya 380 korban jiwa dalam 21 kecelakaan pesawat dan helikopter sejak 2000. Laporan dari upaya legislasi sebelumnya mencatat delapan kecelakaan, enam di antaranya fatal, dan lebih dari 100 korban jiwa selama dua setengah tahun sebelumnya. Angka-angka tersebut tidak dapat dipertukarkan.

Langkah konkret berikutnya adalah pembahasan di parlemen, pengesahan dan pelaksanaan RUU, kejelasan jadwal audit, serta bukti kemajuan rencana tindakan korektif. Dalam laporan mengenai penundaan saat ini, belum ada tanggal pasti sidang musim dingin, tanggal pengganti audit, atau keputusan Eropa untuk mencabut pembatasan yang diumumkan. Kerja sama keselamatan penerbangan UE yang diluncurkan di Kathmandu pada Juni 2026 menyediakan keterlibatan teknis berkelanjutan, tetapi tidak menetapkan tenggat pencabutan pembatasan.

Poin-Poin Utama

• Pengajuan terlambat dua RUU penerbangan mengancam target reformasi Nepal pada pertengahan Januari 2027.
• Audit ICAO yang direncanakan pada Mei 2027 menciptakan tenggat persiapan dokumen sekitar November 2026, menurut para pejabat penerbangan.
• Nepal bermaksud meminta perpanjangan jadwal audit; belum ada tanggal pengganti yang disetujui dan diumumkan.
• UE mensyaratkan fungsi regulator dan layanan yang independen, bukan secara otomatis pemisahan legislatif dengan model tertentu.
• RUU tersebut akan memisahkan pengawasan keselamatan dari operasi bandara, layanan navigasi, dan pembangunan infrastruktur.
• Pengangkatan, penempatan staf, dan bukti pelaksanaan akan sama pentingnya dengan pengesahan undang-undang.
• Maskapai Nepal telah terkena pembatasan UE sejak Desember 2013.