ADB Soroti Kesenjangan dalam Pelacakan Anggaran Iklim Filipina di Tengah Meningkatnya Risiko Kesehatan

Peringatan soal belanja iklim muncul di tengah perubahan gambaran anggaran

Hanya 10 persen unit belanja pemerintah Filipina yang secara konsisten menggunakan sistem pelacakan belanja iklim negara itu, menurut makalah kerja Asian Development Bank (ADB) yang menyerukan pendanaan lebih kuat bagi layanan kesehatan yang terpapar cuaca ekstrem dan meningkatnya permintaan.

Temuan itu muncul bersamaan dengan bukti meningkatnya partisipasi dalam pengajuan anggaran nasional. Tinjauan Kongres Filipina mencatat kepatuhan penandaan anggaran iklim sebesar 70.1 persen di antara lembaga pemerintah nasional untuk usulan anggaran 2026, naik dari 13.8 persen pada 2017. Rata-rata kepatuhan pemerintah daerah hanya 23.7 persen pada 2016 hingga 2024.

Angka ADB merujuk pada penggunaan konsisten oleh unit belanja, sedangkan angka Kongres merujuk pada kepatuhan lembaga terhadap pengajuan anggaran. Periode dan cakupan yang mendasari estimasi 10 persen dari ADB tidak disebutkan dalam uraian makalah tersebut, sehingga angka-angka itu menggambarkan ukuran partisipasi yang berbeda.

Secara bersama-sama, temuan ini menunjukkan masalah praktis: Filipina telah memperluas kemampuannya untuk menandai belanja iklim, tetapi kesenjangan dalam partisipasi, akurasi, dan pelaporan masih mempersulit keputusan tentang ke mana dana seharusnya dialokasikan. Untuk layanan kesehatan, keputusan itu mencakup perlindungan fasilitas, persiapan tenaga kerja, dan pendanaan layanan ketika banjir, kekeringan, atau panas ekstrem meningkatkan permintaan.

Makalah ADB, Closing the Financing Gap for Climate-Resilient Health Systems: High-Level Health Care Climate Action Principle 4, menempatkan anggaran domestik sebagai inti respons. Pendanaan publik internasional, menurut makalah itu, kemungkinan tidak akan mampu memenuhi kebutuhan dengan sendirinya, khususnya di negara-negara berpendapatan menengah di Asia dan Pasifik.

Awal mula sistem pelacakan Filipina

Climate Change Commission dan Department of Budget and Management membentuk kerangka kerja nasional melalui Joint Memorandum Circular 2013-01, yang diterbitkan pada 27 Desember 2013. Surat edaran itu mewajibkan lembaga pemerintah mengidentifikasi belanja iklim dalam pengajuan anggaran 2015.

Kerangka penandaan iklim komisi tersebut menjelaskan seperangkat kategori dan kode bersama untuk perencanaan, penganggaran, pemantauan, dan pelaporan. Sederhananya, lembaga membubuhkan label iklim pada belanja yang memenuhi syarat agar pejabat dapat mengetahui kegiatan mana yang mendukung prioritas iklim pemerintah.

Tinjauan reformasi anggaran Bank Dunia menelusuri upaya tersebut ke Climate Public Expenditure and Institutional Review yang diluncurkan pada Juni 2013. Tiga pilar reformasinya mencakup perencanaan dan pendanaan, kepemimpinan dan akuntabilitas, serta keterampilan yang dibutuhkan untuk menerapkan perubahan.

• Juni 2013: Tinjauan belanja dan kelembagaan diluncurkan untuk memandu reformasi anggaran iklim.
• 27 Desember 2013: Climate Change Commission dan departemen anggaran menerbitkan surat edaran yang mewajibkan penandaan belanja iklim nasional.
• Siklus anggaran 2015: Lima puluh tiga lembaga nasional menandai usulan belanja iklim, sementara 42 pemerintah daerah mendapat pelatihan untuk uji coba lokal.
• 2024: Tinjauan Kongres mencatat 140 lembaga nasional yang patuh, dibandingkan dengan 96 pada 2023.
• Usulan anggaran 2026: Kepatuhan di antara lembaga pemerintah nasional mencapai 70.1 persen.

Reformasi awal melibatkan komisi iklim, departemen anggaran, National Economic and Development Authority, dan Department of Finance. Department of the Interior and Local Government membantu uji coba di tingkat lokal. Bantuan teknis diberikan Bank Dunia dengan dukungan pemerintah Australia.

Penerapan awal menunjukkan apa yang dapat diungkap oleh penandaan

Lima puluh tiga lembaga nasional mengidentifikasi belanja iklim dalam usulan anggaran 2015 mereka. Sekitar 5 persen dari alokasi yang diusulkan ditujukan untuk merespons perubahan iklim, dan sekitar 98 persen dari jumlah itu digunakan untuk adaptasi, menurut tinjauan Bank Dunia. Perlindungan banjir mencakup belanja terbesar.

Adaptasi berarti bersiap menghadapi dampak iklim, seperti memperkuat perlindungan dari banjir. Mitigasi berarti mengurangi emisi yang mendorong perubahan iklim. Penandaan memisahkan kedua tujuan tersebut agar anggaran dapat menunjukkan cara suatu negara bersiap menghadapi kerusakan sekaligus berupaya membatasi pemanasan di masa depan.

Cabinet Cluster Program Budget Approach 2015 menghimpun PHP107.3 miliar, sekitar 4 persen dari anggaran nasional. Program itu tumbuh lima kali lipat dari 2013 hingga 2015. Lebih dari 80 persen anggarannya ditujukan untuk menangani risiko iklim, dan jumlahnya mencakup sekitar separuh belanja iklim dalam anggaran nasional.

Local Budget Memorandum 68 mendorong pemerintah daerah menandai belanja iklim dalam rencana investasi tahunan mereka. Joint Memorandum Circular 2014-01 memberikan panduan yang disesuaikan untuk penggunaan di tingkat lokal. Uji coba tersebut melatih 42 pemerintah daerah, dengan rencana saat itu untuk memperluas prosesnya dalam anggaran 2016.

Perbandingannya dengan rata-rata kepatuhan pemerintah daerah sebesar 23.7 persen selama 2016 hingga 2024 menunjukkan masih banyak pekerjaan yang harus dilakukan setelah uji coba tersebut. Pelaporan lokal yang konsisten penting karena anggaran nasional dan daerah secara bersama-sama memberikan gambaran lebih lengkap tentang sumber pendanaan program iklim dan kesenjangan yang masih ada.

Lebih banyak dana ditandai, tetapi terkonsentrasi di beberapa bidang

Tinjauan belanja iklim Congressional Policy and Budget Research Department, Tracking the Flow: A Review of the Philippine Climate Change Expenditures and its Alignment with National Priorities, mencatat peningkatan tajam belanja yang tercakup dalam sistem tersebut.

Belanja iklim tercatat naik dari PHP199.9 miliar pada 2019 menjadi PHP568.9 miliar pada 2023, atau sekitar 2.8 kali lipat dari jumlah sebelumnya. Usulan belanja iklim untuk 2025 melampaui PHP1 triliun, dibandingkan dengan PHP457.4 miliar yang disetujui untuk 2024. Tinjauan tersebut mengaitkan sebagian kenaikan yang diusulkan dengan perubahan penandaan yang diperkenalkan pada 2024 dan meningkatnya partisipasi lembaga.

Department of Public Works and Highways menyumbang 72.3 persen dari total belanja iklim tercatat selama 2019 hingga 2023, menurut tabel dalam tinjauan tersebut. Secara bersama-sama, departemen pekerjaan umum dan Department of Transportation menyumbang sekitar 87.5 persen, menurut tinjauan itu.

Dua prioritas, Kecukupan Air dan Energi Berkelanjutan, mencakup 93.3 persen belanja iklim tercatat pada 2023. Belanja untuk prioritas lainnya turun dari total PHP47.7 miliar pada 2019 menjadi PHP37.8 miliar pada 2023, meskipun angka total belanja iklim meningkat.

Angka-angka itu menjadikan distribusi pendanaan sebagai hal utama dalam pembahasan kesehatan. ADB menyerukan pendanaan yang lebih kuat untuk kesiapsiagaan kesehatan, sementara tinjauan anggaran Filipina menunjukkan bahwa sebagian besar sumber daya yang ditandai disalurkan melalui lembaga infrastruktur dan kelompok prioritas iklim yang terbatas.

Label yang keliru dan pencatatan terlambat melemahkan gambaran

Tinjauan Kongres mengidentifikasi masalah klasifikasi tertentu, termasuk PHP4.9 miliar untuk pembangunan gedung serbaguna di Camp Crame dan PHP448 juta untuk penyelesaian Mandaluyong City Jail. Keduanya keliru ditandai dalam kategori kebijakan sistem tersebut.

Sebuah program pengelolaan limbah padat juga tercatat dalam kategori berbeda pada tahun yang berbeda. Ketidakkonsistenan semacam itu mempersulit perbandingan belanja dari waktu ke waktu karena kegiatan yang sama dapat berpindah kategori tanpa perubahan tujuan.

Belanja beberapa proyek pengendalian banjir besar dari departemen pekerjaan umum tercatat pada 2022 dan 2023, bertahun-tahun setelah proyek-proyek itu dilaporkan selesai. Tinjauan tersebut menyebut komisi iklim dan departemen anggaran tidak memiliki kapasitas untuk mengidentifikasi secara tepat item bertanda mana yang merupakan belanja berlanjut dari tahun-tahun sebelumnya. Hal itu dapat menggelembungkan pemanfaatan yang tercatat pada tahun tertentu dan mengaburkan kapan sumber daya benar-benar digunakan.

Tinjauan tersebut juga menyoroti konsentrasi proyek pengendalian banjir besar. Sembilan dari sepuluh proyek terbesar berada di Metro Manila dan Luzon, sementara satu berada di Visayas. Sepuluh proyek teratas mencakup 94.3 persen belanja pengendalian banjir selama 2019 hingga 2023, menurut dokumen itu.

Belanja pengendalian banjir mencapai PHP262.2 miliar pada 2023. Tinjauan tersebut mempertanyakan kesesuaiannya dengan prioritas Kecukupan Air dalam National Climate Change Action Plan dan mencatat kuatnya fokus pada rekayasa konvensional. Tinjauan itu juga mengidentifikasi pembersihan saluran drainase dan pengangkatan puing dari jalur air sebagai pendekatan lain yang perlu mendapat perhatian.

Arti anggaran iklim yang lebih kuat bagi layanan kesehatan

Makalah ADB merekomendasikan agar pengelolaan keuangan publik dibuat lebih fleksibel sehingga kementerian kesehatan dapat menggunakan informasi iklim dalam perencanaan dan mengalihkan sumber daya ketika kondisi berubah. Pengelolaan keuangan publik mencakup aturan yang digunakan pemerintah untuk menyusun anggaran, mengesahkan pembayaran, dan mempertanggungjawabkan belanja.

Untuk layanan kesehatan, makalah tersebut mengidentifikasi penggunaan pendanaan yang konkret: surveilans penyakit, kapasitas staf, peningkatan fasilitas yang ada, pembangunan fasilitas yang lebih tangguh, serta perluasan cakupan untuk penyakit yang terdampak cuaca ekstrem, banjir, atau kekeringan.

Surveilans penyakit berarti melacak penyakit agar otoritas kesehatan dapat mendeteksi perubahan dan meresponsnya. Anggaran yang memperhitungkan risiko iklim dapat mendukung upaya itu sebelum keadaan darurat terjadi, sekaligus mendanai staf, gedung, dan pasokan yang dibutuhkan ketika lebih banyak pasien memerlukan layanan.

ADB juga merekomendasikan agar pertimbangan iklim dimasukkan ke dalam aturan pengadaan, pembayaran kepada penyedia layanan kesehatan, sistem asuransi, dan standar akreditasi. Pemerintah yang memperluas akses listrik ke fasilitas kesehatan dapat memprioritaskan energi terbarukan, sistem terdesentralisasi, atau kombinasi berbagai sumber energi.

Untuk sistem penandaan Filipina, makalah tersebut mengusulkan integrasi ke dalam proses pengelolaan anggaran wajib dan cakupan yang lebih luas mengenai dampak perubahan iklim terhadap belanja. Fokusnya saat ini adalah belanja yang berkontribusi positif terhadap aksi iklim. Pendekatan yang lebih luas juga akan menelaah bagaimana kerusakan akibat iklim mengubah biaya di seluruh anggaran pemerintah.

Mengapa pendanaan domestik sangat penting

Kurang dari 5 persen pendanaan adaptasi iklim internasional mencakup kesehatan sebagai komponen atau manfaat tambahan, menurut sebuah studi yang dikutip dalam makalah ADB. Kurang dari 1 persen secara khusus ditujukan terutama untuk sektor kesehatan.

ADB menyebut pendanaan yang terfragmentasi membuat sumber daya sulit diakses dan digunakan, terutama ketika pendanaan iklim dan kesehatan tetap berada di jalur yang terpisah. Karena itu, program kesehatan mungkin perlu berkoordinasi dengan beberapa lembaga dan proses pendanaan untuk membiayai kebutuhan terkait.

Keuangan publik domestik akan menjadi landasan bagi sistem kesehatan yang berkelanjutan dan tangguh di banyak negara, menurut makalah tersebut. Makalah itu menyerukan pemerintah untuk melindungi dan meningkatkan anggaran kesehatan, menghubungkan layanan kesehatan dengan pendanaan iklim domestik, serta memperkuat kebijakan fiskal yang membentuk keputusan belanja.

Filipina dan Thailand disebut sebagai contoh regional dalam penggunaan pajak atas produk yang merugikan kesehatan. Pajak semacam itu dapat meningkatkan pendapatan sekaligus mengurangi konsumsi. Makalah tersebut menyebutnya sebagai salah satu kemungkinan alat pendanaan, di samping perubahan pada penganggaran dan alokasi sumber daya.

Kementerian keuangan dan bank sentral memegang peran utama dalam pendekatan ADB. Keterlibatan mereka dapat memasukkan prioritas iklim dan kesehatan ke dalam perencanaan fiskal dan ekonomi nasional, alih-alih membiarkan lembaga kesehatan dan lingkungan mencari sumber daya secara terpisah.

Biaya ditanggung rumah tangga maupun rumah sakit

Dampak iklim terhadap kesehatan dapat merugikan ekonomi global sebesar $8.6 triliun hingga $15.4 triliun pada 2050, menurut perkiraan yang dikutip dalam makalah ADB. Angka itu mencakup tambahan biaya sistem kesehatan sebesar $1.1 triliun akibat kerusakan infrastruktur dan meningkatnya permintaan layanan.

Untuk Asia dan Pasifik, ADB memperkirakan kerugian ekonomi terkait iklim dapat mencapai sekitar 17 persen dari produk domestik bruto pada 2070. Produk domestik bruto mengukur nilai barang dan jasa yang dihasilkan suatu perekonomian. Estimasi regional tersebut mencakup kerugian ekonomi secara luas, sedangkan angka global berkaitan dengan dampak kesehatan.

Rumah tangga menghadapi tekanan dari dua sisi: perubahan iklim dapat meningkatkan tagihan medis yang dibayar langsung pasien sekaligus mengurangi pendapatan. Makalah tersebut mengidentifikasi dampak kesehatan sebagai penyumbang terbesar peningkatan kemiskinan terkait iklim.

Investasi dini dapat mengurangi tekanan tersebut. Makalah itu mengutip perkiraan bahwa setiap $1 yang dibelanjakan untuk adaptasi dapat menghasilkan manfaat hingga $10 melalui pencegahan penyakit dan kematian serta keuntungan ekonomi, sosial, dan lingkungan yang lebih luas. Beberapa investasi adaptasi kesehatan diperkirakan menghasilkan imbal hasil ekonomi tahunan rata-rata hingga sekitar 79 persen.

Langkah-langkah yang diidentifikasi mencakup pencegahan penyakit, gizi, pengurangan penyakit akibat panas, fasilitas yang lebih tangguh, rantai pasok yang andal, serta tenaga kerja yang lebih siap. Membangun sistem kesehatan yang tangguh dapat mencegah kerugian tahunan hingga $290 miliar di seluruh dunia pada 2050, menurut perkiraan lain yang dikutip dalam makalah tersebut.

Lima strategi pendanaan, dengan pelacakan yang lebih baik sebagai inti

ADB menguraikan lima strategi: memperkuat lembaga yang mengoordinasikan pendanaan; menyelaraskan keuangan publik domestik dengan layanan kesehatan yang tangguh; meningkatkan akses ke pendanaan publik internasional; melibatkan sektor swasta; dan mengembangkan mekanisme pendanaan yang sesuai dengan kebutuhan sistem kesehatan.

Bukti dari Filipina menghubungkan usulan pendanaan tersebut dengan tugas dasar penganggaran. Partisipasi yang lebih luas dapat mencatat lebih banyak belanja, klasifikasi yang akurat dapat menunjukkan tujuannya, dan pelaporan tepat waktu dapat membantu pejabat membandingkan alokasi dengan realisasi. Tinjauan Kongres menyebut laporan pemantauan terbaru untuk National Climate Change Action Plan hanya mencakup 2011 hingga 2016, sehingga penilaian setelahnya masih bergantung pada informasi lama.

Karena itu, rekomendasi ADB dan temuan Kongres mengarah pada prioritas yang saling terkait: mendanai layanan kesehatan sebelum guncangan iklim meningkatkan permintaan, serta memperbaiki pencatatan yang digunakan untuk menentukan ke mana uang publik dialokasikan. Tingkat kepatuhan nasional yang lebih tinggi dalam usulan anggaran 2026 menyediakan basis pelaporan yang lebih luas, sementara rendahnya partisipasi lokal dan kesalahan klasifikasi masih menjadi masalah konkret yang perlu ditangani.

Poin Utama

• ADB menyebut hanya 10 persen unit belanja Filipina yang secara konsisten menggunakan penandaan iklim.
• Tinjauan Kongres mencatat ukuran berbeda, yakni kepatuhan lembaga nasional, sebesar 70.1 persen untuk usulan anggaran 2026.
• Rata-rata kepatuhan pemerintah daerah mencapai 23.7 persen pada 2016 hingga 2024.
• Belanja iklim tercatat naik dari PHP199.9 miliar pada 2019 menjadi PHP568.9 miliar pada 2023.
• Tinjauan Kongres mengidentifikasi kesalahan klasifikasi, keterlambatan pelaporan, dan konsentrasi besar belanja pada infrastruktur.
• ADB menyerukan pendanaan domestik yang lebih kuat untuk surveilans penyakit, tenaga kesehatan, fasilitas, dan layanan yang terdampak risiko iklim.
• Kurang dari 1 persen pendanaan adaptasi internasional terutama ditujukan untuk kesehatan, menurut studi yang dikutip ADB.