Panel Senat Pakistan Tuntut Provinsi Menerima Separuh Keuntungan atau Kepala Sumur Minyak dan Gas

Panel Senat Tetapkan Tenggat Pembagian Sumber Daya untuk Provinsi

Komite Fungsional Devolusi Senat Pakistan menuntut adanya sistem operasional untuk memberikan bagian yang setara kepada provinsi atas sumber daya minyak dan gas. Komite mengarahkan Divisi Perminyakan agar berkonsultasi dengan para pemangku kepentingan provinsi dan menyerahkan laporan pelaksanaan dalam 15 hari. Panel mengusulkan dua opsi: mengalihkan separuh keuntungan perusahaan minyak dan gas kepada provinsi, atau menyerahkan separuh kepala sumur minyak dan gas.

Dalam rapat yang digelar di Islamabad atas permintaan anggota dan dipimpin Senator Zamir Hussain Ghumro, komite juga memberi Divisi Pembentukan waktu dua pekan untuk menjelaskan cara menjamin keterwakilan provinsi dalam pekerjaan federal, termasuk perekrutan dan promosi. Tinjauannya mencakup golongan Skala Gaji Dasar 1 hingga 22, serta korporasi, badan hukum dan lembaga otonom.

Ghumro mengeklaim provinsi telah tidak menerima keuntungan dari 13 perusahaan dan entitas milik negara, termasuk Pakistan Petroleum Limited, selama 16 tahun. Ia menyebut jumlah yang belum dibayarkan mencapai triliunan rupee, meski klaim tersebut tidak disertai laporan keuangan perusahaan, perhitungan yang diaudit, atau rincian per provinsi.

Tindakan komite ini merupakan tuntutan parlemen agar ketentuan dilaksanakan, bukan bukti bahwa uang atau kendali operasional sudah berpindah tangan. Ujian langsungnya adalah apakah departemen federal dapat menyusun mekanisme yang mengubah ketentuan konstitusional mengenai kepemilikan dan ketenagakerjaan menjadi pengalihan, pengangkatan, dan pengambilan keputusan bersama yang dapat diidentifikasi.

Senator Jan Muhammad Buledi dan Poonjo Bheel hadir, bersama pejabat dari Divisi Kabinet, Sekretariat Dewan Kepentingan Bersama, Divisi Pembentukan, serta pejabat senior Kementerian Perminyakan. Komite menyatakan keprihatinan atas ketidakhadiran sekretaris perminyakan dan perwakilan Komisi Layanan Publik Federal.

Makna Kepemilikan Setara atas Minyak dan Gas

Sengketa sumber daya ini berpusat pada Pasal 172(3) Konstitusi, yang diperkenalkan melalui Amendemen ke-18. Dengan tunduk pada komitmen dan kewajiban yang sudah ada, pasal tersebut menetapkan bahwa minyak mineral dan gas alam di dalam suatu provinsi, atau di perairan teritorial yang berbatasan dengannya, dimiliki bersama secara setara oleh provinsi tersebut dan pemerintah federal.

Ketentuan ini mengatur kepemilikan sumber daya. Penerapannya memerlukan keputusan mengenai cara kedua pemerintah berpartisipasi dalam eksplorasi, pemberian izin, pengelolaan, dan pembagian hasil keuangan. Komite menyatakan kerangka operasional menyeluruh untuk peran bersama tersebut belum sepenuhnya terwujud, meski sudah 16 tahun berlalu sejak amendemen itu.

Alternatif yang diusulkan menyasar bagian-bagian berbeda dari persoalan tersebut. Pembagian keuntungan perusahaan akan mendistribusikan hasil keuangan. Pengalihan kepala sumur, yakni instalasi di permukaan sumur produksi, akan melibatkan aset dan berpotensi juga tanggung jawab operasional. Sebuah mekanisme perlu menentukan sumur, perusahaan, dan pendapatan mana yang tercakup, serta cara menghitung hak setiap provinsi.

Perbedaan ini penting karena kepemilikan minyak dan gas secara setara tidak dengan sendirinya menjelaskan cara mengalokasikan separuh keuntungan yang dilaporkan setiap perusahaan. Usulan komite itu masih memerlukan aturan yang menghubungkan sumber daya di dalam batas wilayah provinsi dengan pendapatan perusahaan, kewajiban yang sudah ada, dan bagian pemerintah federal.

Audit dan Penegakan Masih Belum Tuntas

Ghumro berpendapat provinsi harus menerima bagian mereka tanpa penundaan lebih lanjut. Salah satu opsi keuangan yang diusulkan adalah membagikan 50 persen keuntungan yang dilaporkan perusahaan minyak dan gas milik negara setelah diaudit Auditor Jenderal Pakistan. Audit penting untuk memastikan jumlah yang diperoleh, yang telah dibayarkan, dan yang masih disengketakan.

Komite juga memperingatkan bahwa jika arahannya diabaikan, mereka dapat meminta Auditor Jenderal menahan dan mengalihkan dana secara langsung. Pejabat senior, termasuk sekretaris federal, diperingatkan tentang kemungkinan tindakan hukum jika tidak memastikan kepatuhan dalam dua pekan. Peringatan tersebut disampaikan dalam pengawasan parlemen, bukan tindakan penegakan yang telah dilaksanakan.

Tenggat waktunya perlu dibedakan. Divisi Perminyakan diarahkan untuk menyerahkan laporan pelaksanaan dalam 15 hari, sedangkan Divisi Pembentukan diberi waktu dua pekan untuk menyampaikan laporan kepatuhan ketenagakerjaan. Peringatan lebih luas mengenai tindakan dalam dua pekan tidak menetapkan tanggal pembayaran terpisah yang telah diverifikasi.

Tanggal pasti rapat maupun tanggal sidang lanjutan tidak disebutkan dalam laporan mengenai jalannya persidangan. Belum ada pula jumlah pasti yang harus dibayarkan kepada setiap provinsi, formula alokasi yang disepakati, atau bukti bahwa audit maupun pengalihan dana telah dimulai. Ketiadaan rincian tersebut membedakan tuntutan komite dari penyelesaian yang benar-benar dapat dijalankan.

Sengketa yang Telah Berlangsung Sebelum Rapat Terbaru

Tuntutan saat ini menyusul desakan sebelumnya dari provinsi untuk mengelola sumber daya bersama. Pada September 2017, keempat provinsi mengupayakan penerapan Pasal 172(3) melalui Dewan Kepentingan Bersama (CCI), forum konstitusional untuk koordinasi antara pemerintah federal dan provinsi.

Saat itu, provinsi menyatakan bahwa tidak ada blok eksplorasi yang ditawarkan untuk dilelang selama lebih dari empat tahun di bawah kebijakan perminyakan 2012. Blok eksplorasi adalah wilayah yang dibuka bagi perusahaan untuk mencari minyak atau gas. Provinsi menginginkan kewenangan untuk mengidentifikasi potensi, melakukan survei, dan ikut serta dalam pemberian hak eksplorasi.

Kebijakan 2012 telah merencanakan pembentukan badan pengatur yang mempertemukan empat perwakilan provinsi dengan direktur jenderal konsesi perminyakan federal. Pada 2017, provinsi mengeluhkan bahwa tidak ada rapat badan tersebut yang diselenggarakan dan para calon anggota dari provinsi belum dibayar selama lebih dari tiga tahun. Sindh dan Punjab menarik perwakilan mereka, sedangkan Balochistan dan Khyber Pakhtunkhwa mempertahankan perwakilan masing-masing.

Rangkaian peristiwa tersebut menunjukkan bahwa perbedaan pendapat ini menyangkut partisipasi dalam pengambilan keputusan terkait sumber daya, sekaligus pembagian uang:

• 2010: Amendemen Konstitusi ke-18 menetapkan kepemilikan bersama yang setara antara provinsi dan pemerintah federal berdasarkan Pasal 172(3).
• 2012: Kebijakan perminyakan mengatur partisipasi provinsi dalam badan pengatur.
• 18 September 2017: Tuntutan provinsi agar aturan diterapkan mencakup keluhan tentang mekanisme tata kelola yang tidak aktif dan tidak adanya pelelangan eksplorasi baru.
• Rapat komite terbaru: Panel Senat meminta kerangka operasional sumber daya dalam 15 hari dan laporan kepatuhan ketenagakerjaan dalam dua pekan.

Keluhan terdahulu tersebut tidak memastikan status terkini setiap blok eksplorasi atau pengangkatan anggota badan. Namun, hal itu menunjukkan bahwa komite terbaru menghadapi sengketa penerapan aturan yang telah terdokumentasi sejak bertahun-tahun lalu.

CCI sebagai Forum Sekaligus Pokok Perselisihan

Ghumro berpendapat bahwa pemindahan pengawasan minyak, gas, dan regulasi ke kabinet federal mengabaikan CCI serta mengurangi keterlibatan provinsi. Anggota komite juga keberatan karena urusan yang telah didevolusikan berulang kali dirujuk ke CCI tanpa kemajuan nyata.

Pandangan tersebut menyoroti dua kegagalan yang berbeda: pengambilan keputusan di luar forum yang dirancang untuk melibatkan provinsi, dan rujukan ke forum itu tanpa menghasilkan penyelesaian. Komite meminta Divisi Perminyakan bekerja langsung dengan semua pemangku kepentingan provinsi terkait untuk menyusun mekanisme yang dapat diterapkan.

Sengketa pada 2017 juga mencakup keluhan provinsi mengenai Pasal 154 dan 158, yang mengatur tanggung jawab CCI serta prioritas pemenuhan kebutuhan gas di provinsi penghasil. Saat itu, Sindh menyatakan bahwa provinsi tersebut menghasilkan lebih dari 68 persen gas alam Pakistan, tetapi hanya menerima 44 persen.

Angka tersebut menunjukkan selisih lebih dari 24 poin persentase antara porsi produksi dan porsi alokasi yang dilaporkan. Angka-angka itu merupakan klaim provinsi pada 2017, bukan ukuran terkini. Angka tersebut membantu menjelaskan mengapa perdebatan tidak hanya mencakup keuntungan perusahaan, tetapi juga ketersediaan gas dan peran provinsi dalam keputusan terkait sumber dayanya.

Kuota Ketenagakerjaan Mencakup Lembaga Federal

Perhatian utama kedua komite adalah keterwakilan provinsi berdasarkan Pasal 38(g). Tinjauannya mencakup seluruh struktur gaji federal, dari BPS 1 hingga BPS 22, bukan hanya perekrutan tingkat awal atau pejabat senior. Panel menuntut kepatuhan dalam perekrutan, promosi, dan mutasi.

Ghumro mengeklaim ribuan posisi yang dialokasikan melalui kuota provinsi, terutama untuk Balochistan, masih kosong atau telah dialihkan melalui pengaturan perekrutan sementara dan bentuk lainnya tanpa alokasi provinsi yang semestinya. Ia mengatakan surat-surat sebelumnya dari Divisi Pembentukan telah menginstruksikan kementerian, divisi, dan Komisi Layanan Publik Federal (FPSC) untuk memprioritaskan pemenuhan kuota yang belum terisi bagi Sindh dan Balochistan, tetapi laporan kepatuhan belum diserahkan.

Laporan yang ada menyebut angka berbeda mengenai keterwakilan senior Balochistan. Satu angka menyebut hanya ada satu pejabat golongan 22 yang mewakili provinsi tersebut di 38 divisi federal; angka lain menyebut empat dari 38 sekretaris federal berasal dari Balochistan. Tidak ada penjelasan apakah jumlah tersebut merujuk pada kelompok atau periode yang berbeda.

Kedua angka itu digunakan untuk mendukung klaim rendahnya keterwakilan, tetapi tidak boleh dianggap dapat saling dipertukarkan. Penilaian yang andal memerlukan daftar yang mencantumkan golongan, jabatan, dan alokasi provinsi para pejabat, serta jumlah posisi yang menjadi dasar pengukuran keterwakilan.

Sekretaris Divisi Pembentukan meyakinkan panel bahwa ketentuan akan dipatuhi dan menyatakan kerangka pembagian provinsi mencakup semua pegawai yang menerima gaji dari Pemerintah Pakistan. Ia juga mengatakan bagian provinsi, khususnya Balochistan, akan dihitung dan pekerjaan akan diberikan. Komite menuntut mekanisme yang mencakup pengangkatan melalui promosi serta bentuk pengangkatan lainnya.

Ketidakhadiran Berujung pada Surat Peringatan dan Pembentukan Subkomite

Komite membentuk subkomite untuk meninjau bagian provinsi dalam layanan federal di semua golongan dan lembaga terkait. Langkah ini menyediakan jalur tersendiri untuk menyelidiki apakah lowongan, prosedur perekrutan, dan keputusan promosi mencerminkan alokasi provinsi yang diwajibkan.

Komite juga menerbitkan surat peringatan kepada sekretaris energi provinsi dan FPSC karena tidak hadir. Penerima surat diwajibkan menjelaskan ketidakhadiran mereka sebelum tindakan lebih lanjut dipertimbangkan. Komite memperingatkan bahwa tindakan tegas dapat menyusul.

Ghumro, ketua komite, mengkritik ketidakhadiran pejabat provinsi dalam pembahasan yang menyangkut kepemilikan sumber daya dan keterwakilan dalam pekerjaan:

"Jika provinsi tidak terlalu peduli dengan bagian mereka dalam layanan maupun cadangan minyak dan gas, hal itu menunjukkan banyak hal tentang efisiensi mereka," ujar ketua.

Kritik tersebut membebankan tanggung jawab kepada pemerintah provinsi maupun departemen federal. Agar kerangka sumber daya dapat berjalan, provinsi perlu berpartisipasi dalam perundingan dan menjabarkan klaim mereka. Dalam peninjauan ketenagakerjaan, keterlibatan FPSC penting karena komisi itu menangani perekrutan untuk layanan federal.

Pembayaran Sumber Daya dan Tekanan Fiskal yang Lebih Luas

Rapat tersebut juga membahas dampak keuangan dari bidang-bidang yang telah didevolusikan serta Penghargaan Komisi Keuangan Nasional (NFC) ke-7. Ghumro menyebut belanja federal sekitar Rs19 triliun dibandingkan total penerimaan pajak dan nonpajak nasional sebesar Rs20 triliun, dan berpendapat belanja perlu dipangkas drastis.

Berdasarkan angka tersebut, belanja federal setara dengan sekitar 95 persen dari total penerimaan nasional yang disebutkan. Perbandingan itu menunjukkan skala kekhawatirannya, tetapi bukan perhitungan anggaran yang lengkap. Laporan yang ada tidak menyebut tahun fiskal, dasar pencatatan, atau perlakuan terhadap transfer ke provinsi. Karena itu, selisih Rs1 triliun tidak boleh disebut sebagai dana yang bebas dibagikan.

Pembagian pendapatan melalui NFC juga berbeda dari kepemilikan berdasarkan Pasal 172(3). NFC mengatur pembagian keuangan antarpemerintah, sedangkan kepemilikan sumber daya, royalti, dan pembayaran langsung lainnya terkait ketentuan konstitusional yang terpisah. Menggabungkannya menjadi satu persentase akan mengaburkan hak mana yang sedang dibahas.

Studi federalisme keuangan yang dimuat oleh Universitas Punjab menyebut Amendemen ke-18 membantu provinsi memperoleh pendapatan dari sumber lokal dan kumpulan pendapatan yang dapat dibagikan. Studi itu membahas Pasal 160 dalam kaitannya dengan NFC dan Pasal 161 terkait bea, royalti, serta hasil gas alam, di samping pembayaran yang terkait dengan tenaga hidroelektrik.

Studi tersebut mencatat kenaikan transfer kepada provinsi dari 28 persen menjadi 45 persen pada 1991, atau naik 17 poin persentase. Studi itu juga menjelaskan bahwa royalti minyak mentah dan pungutan pembangunan bersih atas gas merupakan bagian dari pengaturan NFC 1995. Angka-angka historis ini menyangkut transfer fiskal, bukan bukti bahwa tuntutan saat ini untuk mendapatkan separuh keuntungan perusahaan telah diterapkan.

Para penulis mengidentifikasi penundaan penghargaan NFC, koordinasi antarprovinsi, dan eksplorasi lebih lanjut atas sumber daya lokal sebagai persoalan yang terus berlanjut. Uraian mereka membantu membedakan saluran transfer yang telah berlaku dari kerangka operasional baru yang dituntut komite Senat.

Ghumro juga menyinggung arahan Perdana Menteri mengenai perampingan dan penghematan, termasuk pembekuan pengangkatan baru. Ia berpendapat pembatasan belanja tetap harus memungkinkan pemenuhan bagian provinsi sesuai konstitusi dan memperbaiki kelalaian sebelumnya. Laporan departemen terkait perlu menjelaskan cara menyelaraskan tuntutan tersebut.

Intinya

• Komite Senat mengusulkan agar provinsi mendapat separuh keuntungan perusahaan minyak dan gas atau separuh kepala sumur sebagai cara menerapkan kepemilikan sumber daya bersama yang setara.
• Divisi Perminyakan harus berkonsultasi dengan pemangku kepentingan provinsi dan melapor dalam 15 hari; Divisi Pembentukan diberi waktu dua pekan untuk melaporkan kepatuhan ketenagakerjaan.
• Klaim keuntungan yang ditahan hingga triliunan rupee belum didukung jumlah yang diaudit atau rincian alokasi per provinsi.
• Peninjauan ketenagakerjaan mencakup BPS 1 hingga 22 serta korporasi, badan hukum, dan lembaga otonom.
• Laporan mengenai keterwakilan senior Balochistan berbeda, dengan menyebut satu pejabat golongan 22 dan empat sekretaris federal di antara 38 divisi.
• Sebuah subkomite akan meninjau kuota ketenagakerjaan, sementara sekretaris energi provinsi dan FPSC menerima surat peringatan karena tidak hadir.
• Belum ada pengalihan sumber daya yang tuntas, formula pembayaran yang disepakati, atau tanggal sidang lanjutan yang dikonfirmasi.