Nelayan Migran Menanggung Utang Perekrutan saat Korea Selatan Disorot atas Biaya dan Penegakannya

Pekerja menanggung biaya yang menurut kontrak menjadi tanggung jawab agensi

Seorang nelayan Vietnam membayar biaya pengelolaan sebesar $1.800 dari total tagihan perekrutan $4.900. Seorang nelayan Indonesia, Abdurohim, membayar di muka biaya pengelolaan untuk empat tahun 10 bulan, tetapi kontraknya berakhir dua bulan setelah ia tiba di Korea Selatan. Ia tidak mendapat pengembalian untuk sisa biaya yang belum terpakai.

Kasus-kasus tersebut mengungkap masalah utama dalam sistem perekrutan awak nelayan migran di Korea Selatan: kontrak dapat membebankan biaya kepada agensi luar negeri, tetapi pada akhirnya pekerjalah yang membayar. Biaya pengelolaan, yang dibatasi maksimal 45.000 won per nelayan per bulan, menurut kontrak harus dibayar agensi perekrutan luar negeri kepada mitranya di Korea. Namun, sejumlah investigasi menemukan biaya itu dimasukkan ke dalam tagihan nelayan.

Federasi Nasional Koperasi Perikanan, yang dikenal sebagai Suhyup, menyatakan tidak pernah menginstruksikan agensi untuk membebankan biaya tersebut kepada pekerja dan telah melakukan reformasi. Kementerian Kelautan dan Perikanan mengakui bahwa perbaikan yang dilakukan belum memadai dan aliran uang dari nelayan melalui agensi luar negeri ke agensi Korea merupakan masalah. Kementerian juga mengatakan kemampuannya mengawasi kegiatan di luar negeri terbatas.

Dampaknya lebih luas daripada sekadar perselisihan pembukuan. Utang perekrutan, uang jaminan yang berisiko hangus jika pekerja pergi, dan tekanan terhadap agensi untuk mencegah pekerja meninggalkan pekerjaan dapat mempersulit nelayan keluar dari pekerjaan yang abusif. Kini, pekerja asing mencakup lebih dari separuh awak kapal penangkap ikan Korea, tiga dekade setelah 18 peserta pelatihan industri asing pertama kali naik kapal pada 1996.

Bukti yang ada mencakup dua sektor berbeda: kapal pesisir dan lepas pantai yang beroperasi di sekitar Korea, serta armada laut lepas yang menangkap ikan jauh dari negara itu. Pengaturan perekrutan dan langkah perlindungan keduanya berbeda. Janji yang dibuat untuk satu sektor tidak boleh dianggap sebagai perlindungan yang sudah berlaku di kedua sektor.

Rantai perekrutan dengan insentif yang saling bertentangan

Untuk kapal penangkap ikan pesisir dan lepas pantai berukuran setidaknya 20 ton, rantai perekrutan bermula dari kementerian perikanan, berlanjut ke Suhyup, lalu ke agensi penerima di Korea dan agensi perekrutan di luar negeri. Sekitar 10.000 nelayan asing bekerja di kapal-kapal ini, lebih dari separuh awak kapal perikanan asing.

Delapan belas agensi Korea memiliki kontrak dengan Suhyup untuk merekrut dan mengelola para pekerja tersebut. Tanggung jawab mereka tidak hanya mencakup penempatan kerja, tetapi juga perselisihan upah, perpindahan antar kapal, dokumen keimigrasian, serta penanganan ketika pekerja meninggalkan pekerjaan yang ditetapkan. Suhyup mewakili koperasi perikanan yang anggotanya mencakup pemilik kapal yang mempekerjakan awak, sekaligus mengelola sistem perekrutan yang didelegasikan pemerintah.

Agensi harus menyetor 30 juta won kepada Suhyup sebagai jaminan kinerja. Upah yang belum dibayar dan kerugian terkait kepergian pekerja dapat dipotong dari dana tersebut. Agensi juga menanggung biaya pelatihan saat kedatangan sebesar 210.000 won per nelayan, di samping biaya transportasi, akomodasi, dan administrasi lainnya.

Pendapatan bulanan yang mereka nyatakan mencapai 45.000 won per pekerja dari agensi luar negeri dan 10.000 won dari pemilik kapal. Jumlahnya 55.000 won, atau 5,5 juta won untuk 100 nelayan, sebelum dikurangi biaya operasional. Kontribusi pemilik kapal dilaporkan tidak berubah sejak 2008.

Pengaturan ini membebankan kewajiban yang luas kepada usaha swasta kecil tanpa memastikan siapa yang pada akhirnya menanggung biayanya. Hal itu tidak membenarkan pungutan ilegal atau pemaksaan. Namun, ini menjelaskan mengapa pemeriksaan kontrak agensi dan aliran uang yang sebenarnya sama pentingnya dengan memastikan apakah skema biaya secara formal sesuai aturan.

Pernyataan biaya tidak membuktikan siapa yang membayar

Pasal 111 Undang-Undang Pelaut melarang pihak yang terlibat dalam perekrutan, penempatan kerja, dan pengelolaan pelaut menerima uang atau manfaat terkait dari pelaut. Apakah biaya tertentu melanggar ketentuan itu perlu diselidiki, tetapi pembayaran biaya pengelolaan yang terdokumentasi menantang klaim bahwa rumusan kontrak saja sudah melindungi pekerja.

Dalam kasus nelayan Vietnam, komponen biaya pengelolaan sebesar $1.800 mencapai sekitar 37% dari tagihan perekrutan $4.900. Pembayaran di muka Abdurohim mencakup 58 bulan, meskipun masa kerjanya berakhir setelah dua bulan. Tanpa pengembalian dana, beban keuangannya tetap berlanjut setelah pekerjaannya berakhir.

Suhyup menyatakan bahwa rincian biaya perekrutan dapat mencampur jumlah yang menjadi tanggungan pekerja dan agensi. Suhyup juga mengatakan formulir yang direvisi membedakan pihak yang bertanggung jawab membayar. Namun, Suhyup tidak memberikan contoh yang telah diisi untuk menunjukkan pemisahan tersebut, dan pernyataan September 2026 yang diperiksa dalam investigasi masih mencantumkan biaya pengelolaan sebagai bagian dari biaya perekrutan tanpa kolom yang membedakan pihak yang harus membayar.

Suhyup mengakui bahwa pemeriksaan catatan akuntansi agensi luar negeri sulit dilakukan. Karena itu, pernyataan bahwa agensi membayar biaya tersebut hanya berlandaskan kontrak, bukan bukti terverifikasi tentang asal uangnya.

Batas maksimum biaya perekrutan juga perlu ditelaah. Rincian biaya memecah total $4.900 ke dalam 13 kategori. Besaran tiap kategori berbeda antaragensi, tetapi totalnya selalu mencapai batas maksimum. Pola itu tidak dengan sendirinya membuktikan adanya pelanggaran, tetapi masih menyisakan pertanyaan apakah batas tersebut mencerminkan biaya yang terdokumentasi atau sekadar menjadi harga standar yang dibebankan kepada pekerja.

Rekomendasi audit tanpa perubahan pendanaan

Audit menyeluruh kementerian perikanan pada 2020 merekomendasikan agar dipertimbangkan cara lain untuk membiayai biaya pengelolaan dan pendidikan yang pada praktiknya ditanggung awak asing. Pemilik kapal, Suhyup, dan pemerintah pusat akan berbagi beban biaya tersebut.

Lima tahun kemudian, pembagian biaya dasarnya belum berubah. Suhyup menyatakan temuan audit itu telah ditindaklanjuti melalui klausul kontrak baru yang memungkinkan pengakhiran perjanjian agensi pengelola jika terbukti terjadi pelanggaran Undang-Undang Pelaut.

Itu merupakan langkah penegakan, bukan perubahan pendanaan yang diusulkan audit. Klausul yang mengizinkan pemutusan kontrak setelah pelanggaran terjadi tidak menyediakan dana untuk layanan pengelolaan maupun mencegah agensi sejak awal memungut uang tersebut dari pekerja.

Suhyup kemudian mengatakan bahwa dananya tidak mencukupi, pengalihan biaya kepada pemilik kapal sulit dilakukan, dan kementerian tidak memberikan pendanaan nasional. Biaya pengelolaan tetap muncul dalam tagihan perekrutan yang dibayar nelayan, tanpa dukungan dari Suhyup ataupun negara.

Rincian utang seorang nelayan Indonesia menunjukkan besarnya beban tersebut. Dari total utang sekitar 12,5 juta won, sekitar 11,38 juta won tercatat sebagai biaya pemrosesan di Korea dan uang jaminan untuk mencegah pekerja pergi. Kedua kategori tersebut mencakup sekitar 91% dari utang yang tercatat.

Mempertahankan pekerja di kapal memberi keuntungan komersial

Evaluasi agensi Suhyup memberi bobot 40 dari 100 poin pada tingkat pekerja yang meninggalkan pekerjaan yang ditetapkan. Pelanggaran hak asasi manusia yang terdeteksi mengurangi dua poin untuk setiap insiden. Agensi yang menempati peringkat terakhir selama dua tahun berturut-turut menghadapi pemutusan kontrak dan larangan mengikuti tender selama tiga tahun.

Skema penilaian itu menjadikan retensi pekerja faktor utama yang menentukan alokasi perekrutan pada masa depan dan kelangsungan usaha. Suhyup membela fokus pada tingkat pekerja yang pergi dan manfaat pengelolaan oleh agensi, tetapi tidak menjelaskan mengapa bobot tersebut tetap dipertahankan.

Kasus pidana menunjukkan bahaya ketika tugas mempertahankan pekerja berubah menjadi upaya penegakan oleh pihak swasta. Pada 2022, pegawai sebuah agensi penerima menahan tiga nelayan Indonesia selama tiga hari setelah menemukan mereka usai meninggalkan kapal. Pengadilan memvonis para pegawai itu atas tindak pidana pengurungan dengan pemberatan dan menyebut upaya menghindari dampak buruk dalam evaluasi Suhyup sebagai motif mereka.

Komisi Nasional Hak Asasi Manusia telah memperingatkan risiko tersebut pada 26 Juli 2021. Komisi merekomendasikan penghapusan ketentuan terkait dari aturan pengelolaan perekrutan dan perbaikan kondisi kerja, alih-alih mewajibkan agensi memburu pekerja yang pergi. Lima tahun kemudian, ketentuan tersebut dilaporkan belum berubah.

Tekanan ini terjadi bersamaan dengan kondisi kerja yang berat. Kesaksian para nelayan menggambarkan upah yang terlambat dibayar, cuaca berbahaya, jam kerja panjang, dan kelelahan. Untuk kapal pesisir yang dibahas, ketentuan jam kerja dan istirahat dalam Undang-Undang Pelaut tidak berlaku bagi kapal penangkap ikan. Karena itu, jaminan istirahat harian selama 10 jam dalam inisiatif terpisah untuk sektor laut lepas tidak boleh dianggap berlaku bagi para pekerja ini.

Uang jaminan tetap ada meski dilarang dan ada kewenangan kontraktual

Kementerian perikanan menilai uang jaminan yang dimaksudkan untuk mencegah pekerja pergi dapat berkaitan dengan perdagangan manusia atau kerja paksa dan menyatakan praktik itu dilarang keras. Investigasi tersebut juga menguraikan ketentuan hukum Vietnam yang membolehkan uang jaminan sekitar 2 juta won, sementara jumlah yang lebih tinggi melanggar aturan negara itu. Perbedaan ini mengharuskan pemeriksaan terhadap hukum nasional yang berlaku dan pengaturan perekrutan Korea, bukan menganggap semua pembayaran yang disebut uang jaminan memiliki status hukum yang sama.

Dalam survei kementerian, pekerja berulang kali menyatakan telah membayar uang jaminan. Namun, dokumen kementerian menunjukkan bahwa agensi sulit diberhentikan tanpa kuitansi atau bukti pendukung lain. Transaksi tunai sering kali hanya meninggalkan sedikit dokumentasi sehingga pekerja dirugikan ketika diminta membuktikan jumlah yang mereka bayarkan.

Pernyataan kedatangan yang digunakan Suhyup memuat kalimat dalam bahasa Indonesia yang berarti uang jaminan tidak termasuk dalam biaya perekrutan yang tercantum. Kalimat itu dapat dipahami seolah-olah uang jaminan boleh dipungut di luar batas biaya. Suhyup menyatakan telah menginstruksikan agensi untuk menghapus frasa tersebut mulai 2024, tetapi perubahan formulir tidak membuktikan bahwa pungutan telah berhenti. Catatan pinjaman tahun 2025 masih mencantumkan uang jaminan untuk mencegah pekerja pergi.

Suhyup juga menyatakan bahwa sebelum Agustus 2025, pihaknya tidak memiliki dasar untuk menjatuhkan sanksi kepada agensi Korea yang bekerja sama dengan perusahaan luar negeri yang memungut biaya berlebihan atau uang jaminan. Namun, kontrak 2021 sudah mengizinkan pembatasan alokasi perekrutan atau pemutusan kontrak jika mitra luar negeri melampaui batas biaya. Ketentuan 2025 merinci tingkat sanksi dengan lebih jelas; ketentuan itu bukan kewenangan pertama untuk bertindak.

Tidak ada agensi penerima Korea yang dikenai sanksi antara 2021 dan 2025 atas biaya perekrutan atau uang jaminan yang tidak semestinya. Kementerian menyatakan akan menyelidiki bukti dokumenter yang diserahkan kepadanya, sehingga sebagian besar beban pembuktian tetap berada pada pekerja dan pihak yang membantu mereka.

Rencana untuk sektor laut lepas menunjukkan penerapan yang tidak merata

Pada 29 Maret 2024, Kementerian Kelautan dan Perikanan mengumumkan rencana perlindungan nelayan migran, yang disusun bersama Advocates for Public Interest Law, Environmental Justice Foundation, dan industri perikanan laut lepas. Rencana itu secara tegas menetapkan bahwa perusahaan perikanan laut lepas bertanggung jawab atas seluruh biaya perekrutan dan melarang pungutan perekrutan ilegal serta uang jaminan.

Rencana tersebut mewajibkan kapal rawai tuna singgah di pelabuhan dalam waktu satu tahun sejak keberangkatan. Rencana itu juga menetapkan istirahat harian minimal 10 jam, termasuk enam jam berturut-turut, penyimpanan paspor secara individual, dan platform pelaporan anonim di Pusat Kesejahteraan dan Ketenagakerjaan Pelaut Korea.

Kang Do-Hyung, yang saat itu menjabat sebagai menteri kelautan dan perikanan, menyampaikan komitmen pemerintah saat mengumumkan rencana tersebut:

(Kementerian) akan memantau dengan saksama pelaksanaan rencana yang bertujuan memperbaiki kondisi kerja nelayan migran dan memperkuat perlindungan hak-hak mereka, serta berupaya memastikan semua pelaut bekerja di lingkungan yang aman tanpa diskriminasi apa pun.

Laporan perdagangan manusia 2026 Departemen Luar Negeri AS mencatat kemajuan terukur dalam hal kapal singgah di pelabuhan. Sebanyak 46 kapal mematuhi ketentuan pada 2025, dibandingkan dengan 14 kapal pada 2024, bertambah 32 kapal dan lebih dari tiga kali lipat angka sebelumnya. Tiga kapal dikenai pengurangan kuota tangkapan karena tidak mematuhi ketentuan.

Laporan yang sama menyebut pemerintah tidak melaporkan penerapan sanksi biaya perekrutan dalam rencana tersebut terhadap pemilik kapal laut lepas. Dengan demikian, penegakan kewajiban singgah di pelabuhan mengalami kemajuan, sementara tidak ada bukti tindakan setara terkait biaya perekrutan. Kementerian memperkirakan biaya tambahan untuk singgah di pelabuhan mencapai 170 juta won per kapal, yang menunjukkan bahwa perubahan operasional besar dapat diwajibkan ketika penegakan dikaitkan dengan alokasi penangkapan ikan.

Pengakuan perdagangan manusia tertinggal dari laporan kekerasan

Korea Selatan tetap berada di Tingkat 1 dalam penilaian AS, yang berarti negara itu memenuhi standar minimum untuk memberantas perdagangan manusia. Penetapan tersebut berlangsung bersamaan dengan kelemahan serius di sektor perikanan. Laporan itu menyebut pihak berwenang belum pernah menuntut kasus perdagangan manusia yang melibatkan perikanan laut lepas dan tidak melaporkan korban kerja paksa yang teridentifikasi di industri perikanan selama periode pelaporan.

Laporan itu mencatat biaya perekrutan standar nelayan migran sekitar $4.900, dengan sebagian pekerja membayar hingga $13.500, serta dugaan bahwa agensi menekan pekerja agar memberikan informasi palsu tentang biaya. Dari kasus ketenagakerjaan yang diselidiki Kementerian Ketenagakerjaan dan Tenaga Kerja, 87 dari 89 kasus ditutup tanpa ditemukan pelanggaran hukum. Angka tersebut tidak terbatas pada sektor perikanan dan tidak boleh disajikan sebagai tingkat penuntutan di sektor perikanan.

Kementerian perikanan melaporkan 17 inspeksi di kapal laut lepas, tiga di antaranya melibatkan pengamat serikat pekerja maritim, serta 43 inspeksi mendadak di wilayah pesisir. Dua denda sebesar 1 juta won dijatuhkan kepada pemilik kapal karena menahan paspor enam nelayan. Kegiatan inspeksi saja tidak membuktikan bahwa pekerja telah disaring secara efektif untuk mendeteksi perdagangan manusia atau mendapat perlindungan.

Perkembangan selanjutnya membuat gambaran ini lebih rumit. Pada Agustus 2026, nelayan Indonesia yang selamat dari upaya melarikan diri pada 21 Juli di sebuah motel di Busan dilaporkan diakui secara resmi sebagai korban perdagangan manusia, yang disebut sebagai korban pertama dari kapal penangkap ikan. Dua pria berusaha melarikan diri dari penahanan melalui jendela lantai delapan dengan seprai yang diikat. Satu orang meninggal; korban selamat mengalami patah kaki.

Pengakuan yang dilaporkan pada Agustus dan temuan AS bahwa tidak ada korban perikanan yang teridentifikasi merujuk pada waktu yang berbeda dalam catatan tersebut. Pengakuan itu tidak boleh dihapus, tetapi juga tidak boleh dianggap sebagai bukti bahwa kegagalan identifikasi sebelumnya telah teratasi.

Pada 2 September 2026, kementerian perikanan dan Kementerian Kesetaraan Gender dan Keluarga mengumumkan pedoman perdagangan manusia yang direvisi, mencakup tanda-tanda peringatan seperti cedera yang tidak ditangani, telepon yang disita, dan akses internet yang dibatasi. Pedoman itu bukan undang-undang. Lee Han-sook, direktur Institut Migrasi dan Hak Asasi Manusia, menekankan pentingnya penerapan:

Pada akhirnya, yang penting adalah bagaimana kita menerapkan pedoman [anti-perdagangan manusia],

Reformasi membutuhkan pendanaan, perlindungan, dan jadwal

Tahapan penting berikut menunjukkan betapa lamanya masalah yang sama bertahan:

• 2020: Audit kementerian perikanan merekomendasikan agar dipertimbangkan dukungan bersama untuk biaya pengelolaan dan pendidikan yang ditanggung pekerja.
• 26 Juli 2021: Komisi Nasional Hak Asasi Manusia merekomendasikan penghapusan ketentuan yang mendorong pencegahan pekerja pergi secara agresif.
• 2022: Pegawai agensi menahan tiga nelayan Indonesia dan divonis atas tindak pidana pengurungan dengan pemberatan.
• 1 Januari 2023: Undang-Undang Pencegahan Perdagangan Manusia dan Perlindungan Korban mulai berlaku.
• 29 Maret 2024: Kementerian mengumumkan perlindungan baru bagi awak kapal laut lepas.
• Agustus dan September 2026: Seorang pekerja perikanan dilaporkan diakui sebagai korban perdagangan manusia, disusul pedoman sektoral yang direvisi.

Usulan kebijakan ASEAN dari konsultasi masyarakat sipil regional pada Oktober 2023 mengidentifikasi risiko perekrutan yang sama: biaya dan uang jaminan dapat menjerat pekerja dalam utang, sementara larangan yang lemah penegakannya dan skema pinjaman baru dapat melanggengkan eksploitasi. Usulan itu menyerukan agar pemberi kerja menanggung biaya perekrutan, penggunaan agensi yang terverifikasi, akses publik terhadap informasi agensi, serta sanksi bagi pihak yang divonis melakukan perdagangan manusia dan kerja paksa. Dokumen tersebut adalah usulan, bukan persyaratan hukum ASEAN yang telah diadopsi.

Kebijakan ketenagakerjaan juga penting. Sebuah studi ketenagakerjaan sektor perikanan 2023 menganalisis jawaban dari 147 pemilik kapal dan data 499 pekerja migran mereka. Studi itu menemukan bahwa nelayan asing kesulitan mencapai nilai minimum yang diperlukan untuk mengubah status visa melalui Sistem Poin Pekerja Terampil. Studi tersebut mengusulkan perubahan pada skema pekerja terampil dan perluasan uji coba visa regional.

Temuan tersebut membedakan upaya mempertahankan pekerja terampil melalui pilihan kerja dan imigrasi yang layak dari upaya mempertahankan mereka melalui sanksi keuangan. Data pemerintah yang diterbitkan pada Juli 2026 menyebut migran mencakup 80,5% awak kapal laut lepas, yang menunjukkan betapa bergantungnya armada tersebut pada pekerja yang perlu dilindungi agar dapat melaporkan kekerasan.

Suhyup kini mengusulkan sistem perekrutan dan pengelolaan publik yang dipimpin pemerintah, sementara kementerian menyatakan akan memperkuat tanggung jawab publik. Usulan serupa telah beredar sejak 2021. Keduanya belum menetapkan tanggal atau metode penerapan yang konkret. Pertanyaan yang belum terjawab adalah siapa yang akan membayar biaya pengelolaan, bagaimana pembayaran sebenarnya akan diverifikasi, dan bagaimana pekerja dapat melaporkan pemaksaan tanpa kehilangan keselamatan atau status hukum.

Intinya

• Biaya pengelolaan yang dibebankan kepada agensi luar negeri muncul dalam tagihan perekrutan yang dibayar nelayan.
• Audit 2020 mengusulkan dukungan keuangan bersama, tetapi pembagian biaya tetap tidak berubah lima tahun kemudian.
• Suhyup memberi bobot 40 dari 100 poin evaluasi pada tingkat pekerja yang pergi, dibandingkan pengurangan dua poin untuk setiap pelanggaran hak yang terdeteksi.
• Kontrak telah memuat kewenangan untuk menjatuhkan sanksi pada 2021, tetapi tidak ada agensi penerima yang disanksi atas biaya atau uang jaminan yang tidak semestinya antara 2021 dan 2025.
• Kepatuhan kapal laut lepas untuk singgah di pelabuhan meningkat dari 14 kapal pada 2024 menjadi 46 pada 2025; sanksi biaya perekrutan tidak dilaporkan telah diterapkan.
• Pedoman perdagangan manusia baru dan pengakuan korban yang dilaporkan pada 2026 menandai perkembangan, tetapi belum ada jadwal yang diumumkan untuk pengelolaan perekrutan oleh lembaga publik.