Dana Asuransi Simpanan China Hanya Mencakup 0,1% dari Estimasi Simpanan yang Dijamin

Cadangan Kecil di Balik Jaminan Luas

China's Deposit Insurance Fund mengakhiri 2025 dengan saldo RMB130.4352 miliar, sekitar $18.5 miliar, setelah mengumpulkan premi bank sebesar RMB65.6469 miliar dan mengeluarkan RMB13.5972 miliar untuk penyelesaian risiko keuangan sepanjang tahun. Angka-angka terperinci itu menunjukkan skala sebuah dana yang saldonya setara dengan sekitar 0,1 persen dari estimasi simpanan yang dijamin, jauh di bawah target 1,5 persen yang disebutkan dalam penilaian sektor keuangan China oleh Dana Moneter Internasional (IMF) pada 2025.

People's Bank of China menerbitkan angka tahunan tersebut pada 27 Maret 2026. Catatan asuransi simpanan bank sentral itu memuat laporan 2025 bersama pengungkapan tahunan sejak 2017. Pada akhir 2025, sebanyak 3.112 lembaga perbankan berpartisipasi dalam sistem tersebut, jumlah yang lebih tepat dibandingkan angka sekitar 3.000 yang kerap digunakan untuk menggambarkan cakupannya.

Ketimpangannya cukup besar: cadangan sekitar RMB130 miliar menopang estimasi RMB124 triliun simpanan dalam batas pertanggungan asuransi. Namun, ini tidak berarti nasabah yang simpanannya dijamin otomatis akan kehilangan uang jika sebuah bank gagal. Pemulihan aset dari bank yang gagal, kontribusi tambahan dari industri, dan pembiayaan publik dapat membantu memenuhi kewajiban.

Persoalan utamanya adalah siapa yang membayar ketika dana tersebut tidak mampu menanggung biayanya sendiri. Cadangan yang kecil meningkatkan ketergantungan pada pembiayaan yang diatur saat krisis. Jika bantuan pemerintah tidak pernah diganti oleh bank, kerugian yang semestinya dapat ditanggung industri akan beralih ke neraca publik.

Yang Terungkap dalam Laporan 2025

Premi bank menjadi sumber dana terbesar yang diungkapkan masuk ke dana tersebut selama 2025. Jumlah RMB65.6469 miliar yang terkumpul setara dengan sekitar setengah dari saldo penutupnya. Perbandingan itu menunjukkan bahwa kontribusi tahunan cukup besar dibandingkan cadangan yang telah terhimpun, meskipun cadangan tersebut tetap kecil dibandingkan simpanan yang dilindungi.

Laporan itu juga mencatat pendapatan bunga sebesar RMB1.7472 miliar, pengembalian RMB1.9706 miliar saat dukungan pendanaan jatuh tempo, serta dividen sebesar RMB327.9 juta. Pemulihan aset bermasalah menghasilkan RMB4.3419 miliar, sedangkan pembagian dari harta pailit lembaga yang telah diselesaikan menyumbang tambahan RMB151.3 juta.

Rincian ini penting karena asuransi simpanan tidak sekadar mengumpulkan premi lalu membayar nasabah. Sebagian bantuan dapat dikembalikan ke dana tersebut, dan aset yang dipulihkan setelah kegagalan dapat mengurangi biaya akhir. Karena itu, dana yang mula-mula digunakan untuk penyelesaian tidak selalu menjadi kerugian permanen.

Jumlah RMB13.5972 miliar yang digunakan untuk penyelesaian risiko pada 2025 setara dengan sekitar 10,4 persen dari saldo penutup dana. Angka tahunan menunjukkan jumlah yang dibelanjakan, tetapi pengungkapan singkat itu tidak menyebutkan lembaga penerima dukungan atau menjelaskan berapa banyak pengeluaran tahun tersebut yang mungkin kelak dapat dipulihkan. Pengungkapan itu juga tidak mencantumkan total simpanan yang dijamin, yang diperlukan untuk menghitung rasio cadangan resmi secara langsung.

Bagaimana Estimasi 0,1 Persen Dihitung

Rasio cadangan mengukur saldo dana dibandingkan simpanan yang dilindungi dalam batas pembayaran yang ditetapkan undang-undang. Rasio ini bukan perbandingan terhadap seluruh simpanan dalam sistem perbankan. China tidak memublikasikan angka simpanan yang dijamin, sehingga estimasi sekitar 0,1 persen harus dihitung secara tidak langsung.

Laporan Program Penilaian Sektor Keuangan IMF 2025 menyebutkan target saldo dana sekitar RMB1.6 triliun, atau $224 miliar, serta target rasio cadangan 1,5 persen pada akhir 2023. RMB1.6 triliun dibagi 1,5 persen menghasilkan basis simpanan yang dijamin tersirat sebesar sekitar RMB107 triliun.

People's Bank of China melaporkan total simpanan sekitar RMB290 triliun pada akhir 2023. Dengan demikian, jumlah yang tersirat dijamin setara dengan sekitar 37 persen dari total itu. Jika proporsi tersebut diterapkan pada total simpanan RMB336 triliun yang dilaporkan pada akhir 2025, hasilnya adalah estimasi basis simpanan yang dijamin sekitar RMB124 triliun.

Membagi saldo penutup dana sekitar RMB130 miliar dengan RMB124 triliun menghasilkan sekitar 0,105 persen, yang dibulatkan menjadi 0,1 persen. Ini merupakan estimasi, bukan rasio cadangan yang dipublikasikan oleh China. Perhitungan ini mengasumsikan proporsi simpanan yang dijamin terhadap total simpanan relatif tidak berubah antara 2023 dan 2025.

Penerapan target 1,5 persen yang dilaporkan terhadap estimasi basis simpanan 2025 itu akan membutuhkan sekitar RMB1.86 triliun, kira-kira 14 kali saldo aktual. Selisihnya sekitar RMB1.73 triliun. Ini adalah perbandingan berdasarkan rasio target yang dilaporkan, bukan bukti bahwa otoritas telah mengumumkan revisi target saldo untuk 2025.

Mengapa Sebagian Besar Nasabah Tetap Dapat Dilindungi Sepenuhnya

Batas pertanggungan menurut undang-undang China adalah RMB500,000 per nasabah per bank. Menurut People's Bank of China, jumlah tersebut melindungi sepenuhnya lebih dari 99 persen nasabah. Batas ini tetap berlaku sejak Peraturan Asuransi Simpanan mulai diberlakukan pada 1 Mei 2015.

Cakupan luas bagi nasabah dapat berjalan beriringan dengan proporsi saldo simpanan yang dijamin yang jauh lebih kecil. Penghitungan nasabah memberi bobot yang sama kepada setiap orang; penghitungan dana memberi bobot lebih besar kepada nasabah dengan saldo besar. Banyak nasabah dapat memiliki saldo sepenuhnya di bawah batas, sementara jumlah uang yang cukup besar tetap berada di atasnya.

Dengan nilai sekitar lima kali PDB per kapita China, batas pembayaran tersebut tergolong besar jika dibandingkan dengan tingkat pendapatan internasional. International Association of Deposit Insurers melaporkan median batas pertanggungan sebesar 2,5 kali PDB per kapita di antara negara-negara G20 pada 2022. Angka China sekitar dua kali median tersebut, meskipun perbandingan itu tidak membuktikan bahwa China memiliki batas nominal tertinggi.

Janji perlindungan dan cadangan pendanaan menjawab dua pertanyaan berbeda. Yang pertama menentukan simpanan mana yang memenuhi syarat untuk dilindungi. Yang kedua menunjukkan berapa banyak dana industri yang telah disisihkan untuk menanggung biaya. Janji perlindungan yang luas dengan dukungan dana kecil membuat sistem lebih bergantung pada pemulihan aset dan pembiayaan tambahan ketika terjadi kegagalan yang mahal.

Perbandingan Sistem China dengan Negara Lain

Deposit Insurance Fund Amerika Serikat memiliki rasio cadangan 1,42 persen pada akhir 2025, di atas batas minimum menurut undang-undang sebesar 1,35 persen. Jika dibandingkan dengan estimasi China yang dibulatkan menjadi 0,1 persen, rasio Amerika sekitar 14 kali lebih besar.

Uni Eropa umumnya mewajibkan skema penjaminan simpanan nasional mencapai target sekurang-kurangnya 0,8 persen dari simpanan yang dijamin. Sebagian besar negara anggota telah memenuhi ketentuan tersebut. Deposit Guarantee Schemes Directive mengizinkan target lebih rendah, yakni 0,5 persen, bagi negara yang memenuhi syarat dan memiliki sektor perbankan yang sangat terkonsentrasi; Prancis menggunakan ketentuan itu dan memenuhi target yang lebih rendah.

Rasio cadangan Jepang tercatat 0,43 persen pada akhir Maret 2026, lebih dari empat kali estimasi China yang dibulatkan. Brasil dan India juga memiliki rasio yang jauh lebih tinggi dibandingkan banyak negara maju. Angka Jepang menggunakan tanggal pelaporan yang berbeda dari angka China dan Amerika Serikat, sehingga hal ini perlu diperhatikan saat membandingkannya.

Perbandingan ini menunjukkan besarnya kesenjangan pendanaan China, tetapi tidak menentukan kemungkinan nasabah mengalami kerugian. Sistem asuransi berbeda dalam pengaturan pendanaan, kewenangan penyelesaian, dan akses terhadap bantuan publik. Rasio cadangan mengukur sumber daya yang telah terhimpun, bukan gambaran lengkap tentang kekuatan jaring pengaman keuangan suatu negara.

Kasus Baoshang Menunjukkan Dampak Penyelesaian terhadap Dana

Kegagalan Baoshang Bank menggambarkan tekanan yang dapat ditimbulkan oleh satu proses penyelesaian terhadap cadangan. Pada 2020, dana tersebut mengeluarkan RMB93 miliar untuk menyelesaikan masalah bank itu, sekitar tiga perempat dari cadangannya saat itu. People's Bank of China menyediakan dukungan pendanaan tambahan.

Perlindungan yang diberikan dalam intervensi 2019 jauh melampaui batas asuransi standar. Seluruh simpanan rumah tangga dilindungi, sedangkan klaim lainnya hingga RMB50 juta mendapat perlindungan penuh. Ambang tersebut 100 kali lipat dari batas asuransi simpanan RMB500,000 menurut undang-undang. Klaim yang lebih besar mendapat perlindungan sebagian.

Keputusan semacam itu dapat membantu meredam kepanikan dan menjaga layanan perbankan, tetapi juga memperluas klaim yang harus ditopang pembiayaan penyelesaian. Jika sumber daya yang dihimpun untuk perlindungan simpanan terbatas digunakan untuk melindungi kreditur di luar batas tersebut, biayanya dapat jauh lebih besar daripada yang diperkirakan dari jaminan menurut undang-undang saja.

Meng Hui, direktur Biro Stabilitas Keuangan People's Bank of China, menyebut pengambilalihan Baoshang, pengalihan bisnis, dan likuidasi kebangkrutannya sebagai jalan keluar pasar yang berhasil, yang melindungi nasabah sekaligus menjaga kelangsungan usaha. Uraiannya juga menyebut dukungan bagi sejumlah bank komersial kota di Liaoning dan Liaoyang Rural Commercial Bank. Keberhasilan operasional penyelesaian dan biayanya bagi jaring pengaman adalah dua hal berbeda; keduanya dapat sama-sama besar.

Satu Dekade Pencegahan dan Intervensi

Asuransi simpanan di China memiliki tanggung jawab sebelum bank gagal, bukan hanya berfungsi sebagai mekanisme untuk membayar nasabah setelahnya. Uraian Meng menyebut sistem tersebut telah mengumpulkan premi secara kumulatif sebesar RMB373.2 miliar sejak dibentuk hingga periode yang dibahas dalam artikelnya untuk memperingati ulang tahun ke-10 sistem itu. Ini adalah angka historis akumulasi premi, bukan saldo dana pada akhir 2025.

Tonggak utama menunjukkan bagaimana peran sistem tersebut berkembang:

• 1 Mei 2015: Peraturan Asuransi Simpanan mulai berlaku.
• 2016: Penetapan premi beralih dari tarif acuan ke tarif yang dikaitkan dengan risiko lembaga.
• Sejak 2017: Tindakan korektif dini bertujuan mengurangi risiko sebelum lembaga membutuhkan penyelesaian.
• 2019: Dana mulai berpartisipasi dalam penyelesaian risiko, termasuk kasus Baoshang Bank, dan perusahaan asuransi simpanan didirikan.
• November 2020: Tanda pengenal asuransi simpanan diperkenalkan di seluruh sistem.
• 2022: Regulator keuangan membentuk Dana Penjamin Stabilitas Keuangan.
• 27 Maret 2026: Bank sentral menerbitkan laporan dana 2025.

Meng mengatakan upaya korektif dini telah membantu mengurangi risiko pada tahap awal di lebih dari 600 lembaga sejak 2017. Langkah-langkahnya mencakup kewajiban menambah modal, mengendalikan pertumbuhan aset, membatasi transaksi kredit besar, dan mengurangi leverage, yakni pinjaman dibandingkan sumber daya keuangan lembaga.

Upaya pencegahan dan pembangunan cadangan menangani bagian berbeda dari masalah yang sama. Tindakan lebih awal dapat mengurangi jumlah dan biaya kegagalan. Namun, hal itu tidak menjamin setiap lembaga bermasalah akan pulih, sehingga kebutuhan akan dana yang memadai dan pengaturan pembiayaan yang jelas tetap ada.

Siapa yang Menanggung Kerugian di Luar Cadangan?

Ketika aset bank yang gagal dapat dijual atau pinjamannya dapat ditagih, hasilnya dapat mengganti sebagian biaya penyelesaian. Laporan 2025 menunjukkan proses ini melalui pemulihan aset bermasalah dan pembagian harta pailit. Namun, pemulihan dana mungkin baru terjadi setelah uang dibutuhkan untuk menjaga akses terhadap simpanan.

Kontribusi tambahan dari bank dapat menutup kekurangan, tetapi waktu penarikannya penting. Mewajibkan pembayaran lebih besar saat tekanan keuangan berlangsung dapat melemahkan lembaga yang sudah mengalami kerugian atau tekanan pendanaan. Menghimpun lebih banyak dana ketika kondisi relatif stabil akan membagi beban lebih awal dan membangun sumber daya sebelum dibutuhkan.

Dukungan pemerintah menjadi jalur lainnya. Pemerintah pusat atau daerah dapat menyediakan sumber daya publik, dan ekspektasi atas dukungan semacam itu mungkin membantu menjelaskan mengapa kecilnya dana asuransi belum terlihat merusak kepercayaan nasabah. Dana Penjamin Stabilitas Keuangan juga mungkin dapat memberikan bantuan, meskipun ukuran, fungsi, dan hubungannya dengan asuransi simpanan belum cukup jelas dalam pengungkapan publik.

Pembiayaan publik sementara dan kerugian publik permanen bukanlah hal yang sama. Jika bank kemudian mengganti biaya tersebut melalui pungutan, pada akhirnya industri yang menanggungnya. Jika tidak ada mekanisme pemulihan yang efektif, biaya itu tetap ditanggung pemerintah. Perlindungan luas tanpa pembagian kerugian yang jelas juga dapat mengurangi insentif bagi bank dan kreditur besar untuk memperhitungkan risiko.

Perubahan Apa yang Akan Dibawa Usulan Reformasi

Usulan perubahan Meng sejalan dengan kekhawatiran bahwa dana tersebut membutuhkan cadangan yang lebih besar. Ia menyerukan penambahan sumber daya yang terhimpun, perluasan pilihan investasi dengan tetap menjaga keamanan dana, serta penjajakan pembiayaan cadangan yang dapat menyediakan likuiditas saat dibutuhkan. Uraiannya juga merujuk pada seruan dalam laporan kerja pemerintah 2025 untuk menambah sumber daya pengelolaan risiko keuangan, termasuk asuransi simpanan.

Alasan untuk menaikkan kontribusi paling kuat ketika disertai praktik yang sudah ada, yakni penetapan premi berdasarkan risiko. Bank yang menimbulkan bahaya lebih besar bagi dana akan membayar lebih banyak, sementara sistem membangun cadangan sebelum krisis memaksa kenaikan pungutan secara mendadak. Tidak ada jadwal yang disebutkan untuk mencapai target 1,5 persen yang dilaporkan.

Aturan penggunaan dana juga sama pentingnya. Cadangan yang lebih besar tetap dapat terkuras jika penyelesaian di masa depan rutin melindungi klaim di luar batas yang ditetapkan undang-undang. Pendekatan yang disiplin akan mengharuskan pemegang saham dan kreditur yang simpanannya tidak dijamin menanggung kerugian sesuai kedudukan hukum mereka, sementara setiap bantuan publik khusus disertai mekanisme untuk memulihkan biaya dari industri.

Meng juga mengusulkan agar Peraturan Asuransi Simpanan pada akhirnya digantikan oleh undang-undang asuransi simpanan, tindakan korektif dini diperkuat, dan perangkat penyelesaian diperluas. Semua ini masih berupa usulan, bukan perubahan yang telah diberlakukan. Belum ada tanggal legislasi, jadwal kenaikan premi, atau tenggat untuk memperjelas bagaimana kedua dana itu akan bekerja bersama.

Kesenjangan informasi yang paling mendesak lebih mendasar: publikasi total simpanan yang dijamin akan memungkinkan rasio cadangan dihitung secara langsung dan dipantau secara konsisten. Sampai hal itu dilakukan, estimasi rasio 0,1 persen masih bergantung pada penerapan proporsi simpanan yang dijamin, yang disimpulkan dari angka target IMF untuk 2023.

Poin Utama

• Dana asuransi simpanan China menutup 2025 dengan saldo RMB130.4352 miliar dan mencakup 3.112 lembaga perbankan peserta.
• Dana tersebut mengumpulkan RMB65.6469 miliar dalam bentuk premi dan mengeluarkan RMB13.5972 miliar untuk penyelesaian risiko pada 2025.
• Rasio cadangannya diperkirakan sekitar 0,1 persen, dibandingkan target 1,5 persen yang dilaporkan IMF.
• Batas RMB500,000 per nasabah per bank melindungi sepenuhnya lebih dari 99 persen nasabah, menurut bank sentral.
• Penyelesaian kasus Baoshang menguras RMB93 miliar dari dana tersebut pada 2020 dan mencakup perlindungan di luar batas menurut undang-undang.
• Cadangan kecil tidak otomatis berarti nasabah akan mengalami kerugian, tetapi meningkatkan ketergantungan pada pembiayaan tambahan.
• Usulan mencakup penambahan cadangan, penguatan kewenangan korektif, dan pembiayaan cadangan. Belum ada jadwal penerapan yang ditentukan.