Indonesia Berencana Menghapus Pengecualian Pembakaran Lahan hingga Dua Hektare di Tengah Kebakaran yang Berlanjut

Usulan perubahan hukum saat 68 perusahaan diperiksa

Indonesia berencana menghapus ketentuan kearifan lokal yang dikaitkan dengan pembakaran lahan hingga dua hektare per rumah tangga, sementara pihak berwenang menyelidiki kebakaran di konsesi perusahaan dan berupaya memadamkan kebakaran hutan dan lahan yang masih berlangsung dalam beberapa pekan. Menteri Lingkungan Hidup Jumhur Hidayat mengatakan 68 perusahaan pemegang konsesi telah disegel dan sedang menjalani verifikasi, sementara puluhan orang telah ditetapkan sebagai tersangka.

Usulan itu menyasar Pasal 69(2) Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Ketentuan tersebut akan menghapus pengakomodasian hukum terhadap praktik pembukaan lahan tradisional tertentu, bukan memberlakukan larangan pembakaran untuk pertama kalinya di Indonesia. Pasal 69(1)(h) sudah melarang pembukaan lahan dengan cara dibakar.

Pada 12 Oktober 2026, Jumhur mengatakan pemerintah telah sepakat mengusulkan revisi kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Ia kembali membahas inisiatif tersebut seusai Prasasti Indonesia Policy Forum 2026 di Jakarta pada 13 Oktober. Belum ada amendemen yang disahkan atau jadwal pembahasan di parlemen yang diumumkan.

Menteri lingkungan hidup itu menyebut ketentuan tersebut berpotensi menjadi pemicu awal kebakaran yang meluas ke luar lahan yang dibuka.

"Pemerintah mulai mengusulkan penghapusan pasal yang mengizinkan pembakaran ladang hingga dua hektare. Kami akan menghapus ketentuan pembukaan ladang dengan cara dibakar," kata Jumhur.

Usulan terpisah akan mencegah lahan konsesi yang terbakar dan sebelumnya belum ditanami dialihfungsikan menjadi perkebunan industri, termasuk kelapa sawit. Kedua langkah itu ditujukan untuk mengatasi dua insentif berbeda: biaya murah pembukaan lahan bagi rumah tangga dan potensi keuntungan komersial dari kebakaran di lahan yang menunggu dikembangkan.

Kedua usulan tersebut masih memerlukan kajian hukum. Dugaan pembakaran yang disengaja juga perlu diselidiki, bukan disimpulkan hanya berdasarkan lokasi terjadinya kebakaran.

Makna ketentuan dua hektare yang berlaku

Perbedaan antara larangan umum dan ketentuan kearifan lokal menjadi inti perdebatan ini. Pakar hukum kehutanan dan lingkungan Sadino mengatakan undang-undang tersebut harus dibaca bersama penjelasannya, yang menguraikan pembakaran maksimal dua hektare per rumah tangga untuk menanam varietas tanaman lokal, dengan lahan dikelilingi sekat bakar agar api tidak merambat.

Sekat bakar adalah jalur yang dimaksudkan untuk menghambat perambatan api antarwilayah. Keberadaannya merupakan salah satu syarat yang disebutkan untuk pembukaan lahan tradisional, bukan jaminan bahwa api akan selalu terkendali dalam segala kondisi cuaca dan lahan.

Sadino mengatakan ketentuan itu bukan izin umum untuk membakar hutan atau sembarang lahan seluas dua hektare. Batasannya mencakup tujuan budi daya, rumah tangga yang melakukannya, serta langkah-langkah untuk mengendalikan api. Salah satu keterangan menyebut izin seluas dua hektare per rumah tangga per tahun, sementara uraian hukum lainnya menetapkan batas per rumah tangga tanpa menyebut periode tahunan. Perincian ini perlu diperjelas dalam pembahasan revisi.

Sasaran yang dinyatakan pemerintah adalah ketentuan kearifan lokal yang terkait dengan Pasal 69(2), bukan penghapusan larangan yang sudah berlaku dalam Pasal 69(1)(h). Diperlukan rancangan amendemen untuk menetapkan rumusan dan cakupan perubahan secara tepat.

Perkembangan usulan

Inisiatif pada Oktober ini menyusul arahan presiden sebelumnya untuk mencegah pembakaran dan menyediakan alternatif. Inisiatif ini juga melanjutkan pendekatan kebijakan yang memadukan respons cepat terhadap kebakaran, dukungan bagi masyarakat, dan sanksi bagi pelanggar di berbagai pemerintahan.

• 22 Februari 2021: Presiden Joko Widodo meminta pemantauan harian, penanganan segera, alternatif permanen pengganti pembakaran, dan sanksi tegas dalam rapat koordinasi nasional di Jakarta.
• 17 September 2024: Kantor Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Pengurangan Risiko Bencana menerbitkan analisis kebakaran hutan Indonesia pada 2023, termasuk alasan ekonomi di balik pembakaran lahan dan kekhawatiran mengenai perlakuan terhadap petani tradisional.
• 24 Agustus 2026: Presiden Prabowo Subianto mengarahkan para pejabat yang bertemu di Pekanbaru, Riau, untuk memperkuat larangan pembakaran, mengatur bantuan pembukaan lahan, dan menyelidiki dugaan keterlibatan perusahaan.
• 12 Oktober 2026: Jumhur mengumumkan kesepakatan untuk mengusulkan revisi hukum saat persiapan delegasi Indonesia menuju konferensi iklim Perserikatan Bangsa-Bangsa COP31.
• 13 Oktober 2026: Jumhur membahas revisi, penyelidikan konsesi, dan upaya pemadaman kebakaran di Prasasti Indonesia Policy Forum di Jakarta.

Berbagai laporan sepakat bahwa pernyataan di forum disampaikan pada 13 Oktober, tetapi berbeda mengenai harinya: satu menyebut Senin, sementara yang lain menyebut Selasa. Pengumuman kebijakan secara konsisten bertanggal 13 Oktober 2026.

Mengapa konsesi yang belum ditanami menjadi sorotan

Jumhur menyoroti kebakaran di area konsesi yang belum ditanami di Kalimantan, wilayah Indonesia di Pulau Borneo. Konsesi memberi perusahaan hak beroperasi di area tertentu, dengan tunduk pada izin dan kewajiban hukum. Kebakaran di dalam batas konsesi dapat memicu pemeriksaan atas pengelolaan dan perlindungan area tersebut.

Menteri itu mengatakan kebakaran berulang di lahan yang belum ditanami mencurigakan karena mungkin menjadi jalan pintas untuk membuka area perkebunan. Ia membandingkan situasi itu dengan kebakaran di perkebunan produktif, yang memusnahkan tanaman yang sudah ada dan secara langsung merugikan usaha perusahaan.

Perbedaan tersebut menjadi alasan untuk menyelidiki, bukan bukti tindak pidana. Pemeriksaan lapangan dan bukti diperlukan untuk memastikan apakah api sengaja dinyalakan, merambat dari tempat lain, atau terjadi dalam keadaan lain. Pemerintah mengatakan hukuman berat akan dijatuhkan jika pembakaran sengaja terbukti.

Usulan pembatasan penanaman bertujuan menghilangkan keuntungan yang mungkin diperoleh setelah kebakaran. Jika area yang belum ditanami terbakar lalu dapat dikembangkan untuk kelapa sawit atau tanaman industri lainnya, pihak berwenang khawatir pembakaran akan menjadi cara murah untuk mengalihfungsikan lahan.

Sejumlah keterangan menyebut langkah itu sebagai larangan tanaman industri, sementara keterangan lain menyebutnya larangan menanam komoditas perkebunan di konsesi kosong yang terbakar. Cakupan, dasar hukum, dan proses pengambilan keputusannya belum ditetapkan secara terbuka. Menyebutnya sebagai pembatasan penanaman di masa depan lebih tepat daripada penanaman kembali di lahan yang sebelumnya belum memiliki tanaman.

Konsesi yang disegel bukan berarti terbukti bersalah

Penyegelan konsesi milik 68 perusahaan merupakan bagian dari proses penegakan hukum dan verifikasi. Hal itu tidak membuktikan bahwa semua 68 perusahaan sengaja menyebabkan kebakaran, dan pengumuman tersebut juga tidak menyebutkan hasil pemeriksaan yang sudah tuntas terhadap masing-masing perusahaan.

Jumhur mengatakan perusahaan harus ditangani berdasarkan prinsip tanggung jawab mutlak, khususnya untuk kebakaran di area konsesi. Dalam hukum lingkungan, tanggung jawab mutlak berkaitan dengan pertanggungjawaban tanpa persyaratan pembuktian kesalahan seperti biasanya. Hal ini berbeda dengan pembuktian bahwa seseorang sengaja melakukan tindak pidana.

Menteri itu juga mengatakan verifikasi diperlukan untuk membedakan perusahaan yang dicurigai memicu kebakaran dari perusahaan yang lahannya terdampak kebakaran. Karena itu, pihak berwenang perlu menjawab pertanyaan terpisah mengenai tanggung jawab lingkungan, kewajiban pencegahan, dan bukti pembakaran yang disengaja.

Arahan Prabowo pada Agustus meminta polisi, kejaksaan, dan badan intelijen menyelidiki keterlibatan perusahaan, serta mencabut izin operasional perusahaan yang terbukti bertanggung jawab. Sadino mengatakan peninjauan ketentuan bagi rumah tangga tidak mengurangi kewajiban perusahaan untuk mencegah dan menangani kebakaran sesuai peraturan yang berlaku.

Tidak ada nama perusahaan, hasil pemeriksaan perkara yang telah tuntas, ataupun perincian puluhan tersangka yang diumumkan dalam laporan mengenai pernyataan tersebut. Angka penegakan hukum menunjukkan skala pemeriksaan, tetapi tidak menjelaskan berapa banyak penyelidikan yang akan berujung pada sanksi atau penuntutan.

Alternatif yang terjangkau menjadi bagian dari rencana

Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia, yang dikenal sebagai APHI, mendukung revisi ketentuan tersebut. Namun, ketuanya, Soewarso, mengatakan masyarakat membutuhkan bantuan praktis agar dapat beralih dari pembakaran. Ia meminta penyediaan peralatan, panduan teknis, dan akses pembiayaan agar metode pembukaan lahan lain terjangkau.

Soewarso mengatakan luas petak lahan saja tidak dapat menentukan keamanan. Cuaca, karakteristik lahan, ketersediaan air, peralatan, dan personel juga memengaruhi apakah api dapat dikendalikan. Posisinya mengaitkan perubahan hukum dengan kemampuan masyarakat dan pihak berwenang untuk melaksanakannya.

Jumhur mengatakan pemerintah akan mencari solusi bagi masyarakat lokal yang membutuhkan dana untuk membuka lahan di luar area konsesi. Dukungan berpotensi mencakup Sumatera Selatan, Kalimantan, dan lokasi lain yang disebutkan. Ia mengangkat pendanaan iklim sebagai kemungkinan untuk menanggung biaya pembukaan lahan sekaligus menghindari emisi dari pembakaran.

Bantuan yang diusulkan itu belum menjadi program dengan pendanaan dan aturan kelayakan yang diumumkan, anggaran, atau tanggal dimulainya. Keterangan yang ada juga berbeda mengenai perkiraan skalanya: satu menyebut luas total kurang dari ribuan hektare, sementara yang lain mengutip Jumhur mengatakan luasnya tidak akan mencapai ratusan ribu hektare. Tidak satu pun menetapkan jumlah terverifikasi.

Usulan Prabowo pada Agustus menawarkan jalur lain: warga akan mengajukan permohonan bantuan melalui pejabat setempat, dengan pembukaan lahan terorganisasi yang dikelola kelompok tani dan berpotensi dibiayai melalui koperasi menggunakan pinjaman KUR bersubsidi pemerintah. Pinjaman dan pendanaan iklim merupakan instrumen yang berbeda, dan belum ada penjelasan mengenai hubungan akhir antara keduanya.

Sadino meminta konsultasi dengan masyarakat adat dan lokal, pemerintah daerah, serta akademisi. Ia juga mengatakan perubahan undang-undang harus mengikuti proses perundang-undangan, dengan peraturan pemerintah dan peraturan daerah terkait disesuaikan bila diperlukan.

Temuan analisis kebakaran 2023

Analisis kebakaran hutan 2023 yang diterbitkan Kantor Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Pengurangan Risiko Bencana pada 17 September 2024 memberikan gambaran berguna tentang risiko di balik perdebatan saat ini. Analisis itu mencatat 1,16 juta hektare terbakar pada 2023, lima kali lipat luas area yang terbakar pada 2022.

Analisis itu mengaitkan 98 persen kebakaran dengan aktivitas manusia dan mengidentifikasi pembukaan lahan murah untuk tanaman, khususnya kelapa sawit, sebagai salah satu pemicu utama. Analisis tersebut juga menyebut kondisi kering berkepanjangan yang berkaitan dengan El Nino sebagai faktor utama peningkatan kebakaran pada 2023. Penyalaan oleh manusia dan cuaca kering dapat berpadu: satu memicu kebakaran, sementara yang lain membuatnya lebih sulit dikendalikan.

Studi itu mencatat 2.608 titik panas antara Januari dan September 2023, dibandingkan dengan 441 pada periode yang sama tahun 2022. Jumlah itu sekitar 5,9 kali lebih banyak. Kalimantan Selatan, Kalimantan Tengah, dan Sumatera Selatan termasuk provinsi yang paling terdampak, yang mencakup area yang kini dibahas sebagai sasaran bantuan pembukaan lahan alternatif.

Titik panas merupakan sinyal panas yang terdeteksi, bukan pengukuran langsung luas lahan yang terbakar atau jumlah kebakaran yang terbukti disengaja. Perbedaan periode dan metode deteksi juga penting saat membandingkan jumlah titik panas.

Analisis tersebut memperingatkan bahwa larangan pembakaran dikritik karena dampaknya tidak proporsional terhadap petani tradisional, sementara perusahaan besar menimbulkan dampak lingkungan yang lebih besar. Temuan itu mendukung perlunya memadukan pembatasan hukum dengan alternatif yang terjangkau dan penegakan aturan yang konsisten terhadap rumah tangga maupun perusahaan.

Kekurangan air mempersulit target pemadaman

Jumhur mengatakan ia memperkirakan kebakaran akan padam dalam beberapa pekan, bukan sebulan penuh, setelah berdiskusi dengan Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). Ini merupakan target yang disampaikan dalam forum Oktober, bukan konfirmasi bahwa kebakaran telah berhasil dikendalikan.

Ia menyebut terbatasnya persediaan air dan kendala operasional pesawat yang menjatuhkan air untuk memadamkan kebakaran. Indonesia telah mengerahkan puluhan ribu personel, dengan pemerintah kabupaten dan provinsi termasuk di antara pihak yang terlibat dalam penanganan.

Tantangan yang masih berlangsung ini menyusul pengerahan personel pemadaman pada Agustus di seluruh Indonesia dan penanganan kebakaran gambut pada September di Kalimantan, ketika para relawan menggunakan pompa, pipa, dan sumur darurat untuk menjangkau api di bawah permukaan. Gambut kering dapat membara di bawah tanah dan menyulut kembali area yang tampak sudah padam, sehingga akses air sangat penting.

Jumhur mengatakan tawaran bantuan asing akan dinilai berdasarkan manfaatnya. Tambahan tim personel kecil mungkin berdampak terbatas dibandingkan dengan pengerahan Indonesia saat ini, sementara pesawat tambahan perlu disesuaikan dengan kondisi operasional dan ketersediaan air.

Penekanan pada penanganan dini bukan hal baru. Pernyataan pencegahan pada 2021 dari Sekretariat Kabinet mencatat arahan Presiden Joko Widodo agar para pejabat memantau titik panas setiap hari, merespons di tingkat desa, dan menjaga lahan gambut tetap basah melalui waduk, kanal, sumur, serta teknik lainnya.

Widodo, yang saat itu menjabat sebagai presiden Indonesia, memperingatkan agar pemerintah tidak menunggu sampai kebakaran sulit dipadamkan.

"Utamakan pencegahan, jangan menunda karena jika sudah terlambat dan kita mengerahkan pengeboman air sebanyak apa pun, berdasarkan pengalaman kita, api akan sulit dipadamkan," kata Presiden.

Risiko kesehatan dan klaim iklim perlu diukur secara terpisah

Pemerintah mengatakan infeksi saluran pernapasan akut yang berkaitan dengan asap menjadi bagian dari penanganan, dengan anak-anak, lansia, dan kelompok rentan lainnya menghadapi risiko khusus. Tidak ada angka nasional terkini mengenai penyakit tersebut yang disampaikan bersama usulan revisi hukum.

Analisis bencana PBB itu menggambarkan penurunan kualitas udara yang parah di Kalimantan dan Sumatera, dengan kabut asap juga menyebar ke berbagai wilayah Asia Tenggara. Analisis tersebut mengidentifikasi dampak kesehatan akibat paparan asap berulang serta gangguan terhadap transportasi, pariwisata, dan kehidupan sehari-hari.

Jumhur mengaitkan dukungan pembukaan lahan alternatif dengan pendanaan iklim karena pencegahan kebakaran dapat menghindari emisi. Namun, analisis PBB menunjukkan mengapa luas lahan terbakar saja tidak cukup untuk mengukur dampak iklim: analisis itu melaporkan bahwa sebagian besar kebakaran pada 2023 terjadi di semak belukar dan hutan terdegradasi, dengan emisi gas rumah kaca lebih rendah dibandingkan 2022 meski luas area yang terbakar lebih besar.

Jenis vegetasi dan tanah yang terbakar juga penting. Gambut mengandung bahan organik yang terakumulasi, sehingga kebakaran yang menjalar ke bawah permukaan dapat melepaskan karbon tersimpan sekaligus menghasilkan asap yang bertahan lama. Pengukuran emisi yang berhasil dihindari memerlukan lebih dari sekadar penghitungan hektare lahan yang menerima bantuan.

Keputusan berikutnya mencakup hal-hal konkret: rumusan amendemen yang diusulkan, pengaturan konsultasi, pendanaan untuk pembukaan lahan alternatif, dan kerangka hukum untuk membatasi penanaman di konsesi yang terbakar. Belum ada pengumuman mengenai rapat dengar pendapat, pemungutan suara, tenggat bantuan, atau tanggal penerapan final. Untuk saat ini, target waktunya adalah ambisi Jumhur untuk memadamkan kebakaran yang masih berlangsung dalam beberapa pekan.

Poin Penting

• Indonesia berencana merevisi Pasal 69(2) Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 dengan menghapus ketentuan kearifan lokal yang dikaitkan dengan pembakaran hingga dua hektare per rumah tangga.
• Undang-undang tersebut sudah melarang pembukaan lahan dengan cara dibakar. Ketentuan yang berlaku untuk praktik tradisional mencakup tanaman lokal dan syarat sekat bakar.
• Jumhur mengatakan konsesi milik 68 perusahaan telah disegel untuk diverifikasi dan puluhan orang telah ditetapkan sebagai tersangka.
• Usulan terpisah akan membatasi penanaman tanaman industri di lahan konsesi yang terbakar dan sebelumnya belum ditanami. Perincian hukumnya belum ditetapkan.
• Bantuan untuk pembukaan lahan alternatif, termasuk kemungkinan pendanaan iklim, sedang dibahas bagi masyarakat di Sumatera Selatan, Kalimantan, dan wilayah lainnya.
• PBB mencatat 1,16 juta hektare terbakar pada 2023 dan memperingatkan bahwa larangan pembakaran dapat berdampak tidak proporsional terhadap petani tradisional.
• Revisi tersebut belum disahkan dan belum ada jadwal pembahasan di parlemen yang diumumkan. Jumhur menargetkan kebakaran yang masih berlangsung akan padam dalam beberapa pekan.