Darurat di KP Menempatkan Batas Konstitusional, Penahanan, dan Pemerintahan Terpilih sebagai Pusat Perselisihan Pakistan

Dua kewenangan konstitusional, satu pemerintahan yang disingkirkan

Gubernur Faisal Karim Kundi menjalankan pemerintahan Khyber Pakhtunkhwa dengan bantuan dewan penasihat beranggotakan 11 orang setelah Presiden Asif Ali Zardari memberlakukan keadaan darurat dan pemerintahan gubernur atas saran Perdana Menteri Shehbaz Sharif. Pemerintah federal juga membentuk mekanisme administrasi terpisah untuk 12 distrik yang disebutnya paling terdampak militansi. Kepala Menteri Sohail Afridi berada dalam tahanan pemerintah, sementara partainya, Pakistan Tehreek-e-Insaf, bersiap mengajukan gugatan ke pengadilan.

Intervensi ini menggabungkan Pasal 232 dan 234 Konstitusi Pakistan, yang mengatur keadaan darurat berbeda dan memiliki batasan berbeda. Para menteri federal menyatakan memburuknya keamanan dan kegagalan tata kelola konstitusional menjadi alasan untuk memberlakukan keduanya. PTI menolak penjelasan itu dan berpendapat bahwa keputusan tersebut menargetkan pemerintahan provinsi terpilihnya ketika para pendukung bersiap berunjuk rasa menuju Islamabad menentang pemenjaraan pendiri partai, Imran Khan.

Perselisihan utama lebih besar daripada soal apakah Islamabad dapat memperbaiki keamanan. Persoalannya mencakup bukti yang diperlukan untuk menyingkirkan pemerintahan provinsi, lamanya penyingkiran itu, serta apakah keadaan darurat dapat membuat pejabat terpilih tetap tidak berkuasa setelah kewenangan terpisah untuk pemerintahan gubernur berakhir.

Menteri Hukum Azam Nazeer Tarar mengatakan Pasal 232 tidak menetapkan batas waktu tertentu. Ia juga mengatakan pemulihan kewenangan legislatif majelis provinsi setelah enam bulan tidak otomatis memulihkan pemerintahan. Penafsiran itu sulit diselaraskan dengan argumen konstitusional bahwa kabinet Afridi hanya disingkirkan sementara, bukan diberhentikan secara sah.

Dalam laporan mengenai intervensi tersebut, belum ada tanggal berakhirnya keadaan darurat maupun jadwal sidang pengadilan yang diumumkan. Persetujuan parlemen, gugatan hukum yang dijanjikan, dan bukti pemerintah tentang dugaan hubungan dengan kelompok militan akan menentukan bagaimana klaim-klaim yang bersaing itu diuji.

Siapa yang kini menjalankan pemerintahan provinsi?

Dewan penasihat Kundi membantu gubernur menjalankan kewenangan provinsi. Pengaturan terpisah untuk 12 distrik mencakup seorang sekretaris utama tambahan dan dewan lain yang dimaksudkan untuk mengoordinasikan keamanan, administrasi, dan pembangunan. Nama distrik-distrik tersebut tidak disebutkan satu per satu dalam penjelasan mengenai pengaturan itu.

Pemerintah menyebut perubahan ini sebagai cara untuk menempatkan pasukan keamanan dan administrasi sipil di bawah komando yang lebih terkoordinasi. Para menteri federal menuduh pemerintahan provinsi sebelumnya gagal melengkapi kepolisian, memperkuat unit-unit pemberantas terorisme, dan bekerja sama secara memadai dengan Islamabad.

Menteri Negara Urusan Hukum dan Keadilan Barrister Aqeel Malik mengatakan keadaan darurat dan pemerintahan gubernur sama-sama berlaku, majelis provinsi tidak aktif, dan ketuanya berada dalam tahanan perlindungan. Pernyataan-pernyataan itu menggambarkan terhentinya secara luas lembaga-lembaga provinsi terpilih, bukan sekadar perubahan yang terbatas pada operasi keamanan.

Kedua dewan itu juga membentuk tingkat administrasi yang berbeda di dalam provinsi. Kewenangan terperinci masing-masing, hubungan di antara keduanya, serta pengaturan akuntabilitas publik belum dijelaskan dalam pengumuman yang dilaporkan.

Ketentuan Pasal 232 dan 234

Pasal 232 mengatur keadaan darurat ketika Pakistan menghadapi perang, agresi eksternal, atau gangguan internal yang tidak mampu dikendalikan oleh pemerintah provinsi. Pasal 234 mengatur kondisi berbeda: pemerintahan provinsi yang tidak dapat berfungsi sesuai dengan Konstitusi. Karena itu, masalah keamanan serius dan keruntuhan pemerintahan konstitusional bukanlah temuan hukum yang dapat dipertukarkan.

Berdasarkan Pasal 232, majelis provinsi tetap memiliki peran legislatif, meskipun kewenangan federal meluas. Pasal 234 memungkinkan pengambilalihan fungsi provinsi dan pemindahan kewenangan legislatif dari majelis. Penggunaan kedua ketentuan itu menggabungkan keadaan darurat keamanan dengan intervensi langsung dalam pemerintahan provinsi.

Amandemen ke-18 menambahkan perlindungan berupa persetujuan untuk keadaan darurat yang didasarkan pada gangguan internal. Diperlukan resolusi majelis provinsi; jika tidak ada, kedua kamar Parlemen harus menyetujui proklamasi itu dalam waktu 10 hari. KP tidak memberikan persetujuan melalui resolusi semacam itu.

Oposisi politik atau rencana unjuk rasa, dengan sendirinya, tidak membuktikan terpenuhinya salah satu kondisi konstitusional tersebut. Pemerintah federal harus menghubungkan tuduhan keamanannya dengan uji hukum yang relevan. Kekuatan elektoral PTI, yang disebut memiliki mayoritas dua pertiga di majelis provinsi, membuat intervensi ini signifikan secara politik. Namun, sengketa hukumnya bergantung pada terpenuhi atau tidaknya syarat konstitusional, bukan pada besarnya mayoritas tersebut.

Enam bulan tidak menyelesaikan sengketa soal durasi

Menteri Hukum federal Azam Nazeer Tarar menjelaskan penafsiran pemerintah dalam pengarahan kepada perwakilan media asing:

Konstitusi tidak menetapkan batas waktu berdasarkan Pasal 232," kata Tarar. "Namun, untuk Pasal 234, sejauh menyangkut majelis provinsi dan kewenangannya untuk membuat undang-undang, kewenangan itu akan dipulihkan setelah enam bulan.

Posisinya memisahkan tiga pertanyaan: berapa lama keadaan darurat berlangsung, kapan majelis kembali memperoleh kewenangan legislatif, dan kapan kabinet provinsi kembali berkuasa. Ia mengatakan peristiwa kedua tidak otomatis memicu peristiwa ketiga. Ia juga menyebut pemerintahan provinsi ditangguhkan setidaknya selama enam bulan, tanpa menyebut tanggal berakhirnya keadaan darurat.

Malik berbicara lebih jauh di hadapan publik dengan mengatakan keadaan darurat dan pemerintahan gubernur dapat berlanjut lebih dari enam bulan, bergantung pada kondisi hukum dan ketertiban. Pernyataan itu bertentangan dengan penafsiran konstitusional bahwa kewenangan berdasarkan Pasal 234 tidak dapat berlangsung lebih dari enam bulan. Kelanjutan keadaan darurat berdasarkan Pasal 232 merupakan persoalan terpisah dan tetap tunduk pada persyaratan parlemen.

Tidak adanya batas akhir tetap berdasarkan Pasal 232 bukan berarti tidak ada kendali hukum. Dasar pemberlakuan keadaan darurat, persetujuan parlemen, dan pengawasan yudisial tetap relevan. Pemerintah belum menjelaskan perbaikan keamanan terukur seperti apa yang cukup untuk mengakhiri pengaturan saat ini.

Status kabinet Afridi juga belum terselesaikan. Dalam perkara Pir Sabir Shah v. Federation pada 1994, salah satu hakim Mahkamah Agung dalam pendapat sependapat menyatakan Pasal 234 tidak memberi presiden kewenangan untuk memberhentikan kepala menteri dan kabinet provinsi. Pendapat sependapat adalah pendapat terpisah seorang hakim yang mendukung putusan; kekuatan hukumnya harus dibedakan secara saksama dari pertimbangan pengadilan yang mengikat. Argumen yang ditarik dari pendapat itu adalah bahwa penyingkiran melalui pemerintahan gubernur tidak dengan sendirinya mengakhiri keberadaan konstitusional suatu kementerian.

Putusan terdahulu membedakan kerusuhan dari kegagalan konstitusional

Perkara hukum pada 1994 bermula dari upaya pemerintahan Bhutto dan Zardari untuk menyingkirkan seorang kepala menteri provinsi. Anggota partai Shehbaz Sharif membantu mengamankan putusan tersebut. Relevansinya saat ini terletak pada pembedaan antara pengambilalihan fungsi provinsi untuk sementara dan pemberhentian permanen pemerintahan yang masih memiliki kepercayaan legislatif.

Setahun kemudian, saat Partai Rakyat Pakistan berupaya memberhentikan Kepala Menteri Punjab Manzoor Wattoo, Pengadilan Tinggi Lahore memutuskan bahwa Pasal 234 mensyaratkan keruntuhan mesin konstitusional. Pengadilan menyatakan kondisi itu tidak terjadi di Punjab. Putusan tersebut memberi tolok ukur untuk sengketa saat ini, tetapi tidak dengan sendirinya menentukan apakah kondisi di KP sekarang memenuhi syarat itu.

Perkara keadaan darurat pada 1998 memberikan peringatan tersendiri mengenai hak-hak. Perdana Menteri Nawaz Sharif memberlakukan Pasal 232 setelah uji coba nuklir India dan Pakistan serta menangguhkan hak-hak fundamental berdasarkan Pasal 233. Mantan presiden Farooq Leghari dan Imran Khan menggugat langkah-langkah tersebut.

Mahkamah Agung menguatkan keadaan darurat itu karena adanya bahaya agresi eksternal yang segera terjadi. Mahkamah menolak kekacauan hukum di Sindh dan pembunuhan sektarian di Punjab sebagai gangguan internal yang cukup untuk tujuan tersebut, serta membatalkan penangguhan hak-hak fundamental. Pertimbangan Ketua Mahkamah Agung Ajmal Mian menempatkan keberlangsungan bangsa sebagai inti uji berdasarkan Pasal 232.

Sejarah itu penting karena Pasal 233 menyediakan jalur untuk membatasi perlindungan hak selama keadaan darurat. Pembatasan semacam itu tidak otomatis sah hanya karena keadaan darurat berlaku. Pengumuman saat ini tidak menjelaskan perlindungan hak mana, jika ada, yang secara terpisah ditangguhkan atau dibatasi berdasarkan Pasal 233.

Angka keamanan menunjukkan peningkatan, tetapi masih ada celah

Menteri Informasi Attaullah Tarar mengatakan jumlah insiden teroris yang tercatat di KP naik dari 2.911 selama 2021 hingga 2024 menjadi sekitar 8.600 selama 2024 hingga 2026. Ia menyebut kenaikan itu sebesar 195 persen. Berdasarkan jumlah tersebut, kenaikannya sekitar 195,4 persen, sehingga persentase yang disebutkan sesuai secara aritmetis.

Meski demikian, perbandingan tersebut memiliki keterbatasan. Periode-periode itu berbeda panjangnya dan keduanya mencakup 2024 dalam label yang disebutkan. Tanggal mulai dan berakhir yang pasti, definisi insiden, serta kumpulan data yang mendasarinya belum dijelaskan. Tanpa perincian tersebut, jumlah-jumlah ini tidak dapat menunjukkan tren tahunan yang dapat diandalkan.

Menteri informasi itu juga menyebut 3.774 insiden di seluruh Pakistan pada 2025 dan 2.857 pada September 2026. Tidak jelas apakah angka terakhir hanya merujuk pada bulan September atau merupakan jumlah kumulatif hingga bulan tersebut. Membandingkannya langsung dengan satu tahun penuh berisiko memberikan gambaran yang menyesatkan kepada pembaca.

Malik mengatakan insiden meningkat setelah Afridi menjadi kepala menteri dan mendukung operasi berbasis intelijen di wilayah terdampak. Namun, angka yang disajikan tidak memisahkan periode tersebut. Angka-angka itu mendukung klaim pemerintah bahwa ada masalah keamanan serius, tetapi dengan sendirinya tidak membuktikan bahwa pengangkatan Afridi menyebabkan peningkatan tersebut atau bahwa pemerintahan provinsi terpilih secara konstitusional tidak mungkin dijalankan.

Hubungan dengan kelompok militan masih berupa tuduhan

Attaullah Tarar menuduh pemerintahan provinsi bekerja sama dengan Tehreek-e-Taliban Pakistan (TTP) yang dilarang. Ia juga menuduh para pendukung PTI menerima bantuan militan saat melintasi wilayah dekat perbatasan Afghanistan. Juru bicara PTI Zulfiqar Bukhari menolak tuduhan tersebut dan mengatakan pengacara partai sedang menyiapkan gugatan terhadap dekret keadaan darurat.

Menteri informasi itu menjelaskan posisi pemerintah dalam konferensi pers:

"Tidak boleh ada pemerintahan provinsi di negara ini yang bersimpati kepada teroris atau mendukung teroris," katanya.

Tarar mengatakan pemerintah memiliki bukti dan berjanji mengungkap materi terkait dugaan kontak PTI dengan TTP. Belum ada bukti yang diungkap dalam pengumuman tersebut yang membuktikan dugaan kerja sama itu. Karena itu, tuduhan tersebut harus dibedakan dari temuan yang telah terbukti.

TTP terpisah dari Taliban Afghanistan, meskipun memiliki hubungan erat dengan kelompok itu. Islamabad menuduh otoritas Taliban Afghanistan melindungi militan TTP; Kabul membantah tuduhan tersebut. Para menteri federal mengatakan perbedaan pendapat dengan KP mengenai Afghanistan dan militansi menghambat kebijakan terpadu melawan terorisme. PTI menyatakan kebijakan federal tersebut cacat dan bahwa upaya mengamankan pembebasan Khan merupakan persoalan terpisah dari keamanan provinsi.

Penahanan dan tanggapan unjuk rasa yang lebih kecil

Attaullah Tarar membenarkan bahwa Afridi berada dalam tahanan preventif, tetapi mengatakan tidak ada penangkapan yang dilakukan. Penahanan preventif berarti menahan seseorang untuk mencegah ancaman yang diperkirakan, bukan berarti harus didahului penangkapan pidana biasa. Perbedaan istilah itu tidak menjelaskan dasar hukum, jangka waktu yang diizinkan, atau perlindungan yang berlaku atas penahanan Afridi.

Dua pejabat kepolisian menyebut total 278 anggota PTI ditahan di KP sejak keadaan darurat diberlakukan. Sekretaris Jenderal PTI Salman Akram Raja secara terpisah mengatakan ratusan anggota partai telah ditangkap. Kedua keterangan itu secara umum sejalan dalam hal jumlah, meskipun para pejabat menyebut penahanan sementara partai menyebut penangkapan.

PTI juga menuduh polisi menembaki demonstran damai. Tuduhan tersebut belum dibuktikan secara independen dalam laporan mengenai perkembangan segera setelahnya. Pemerintah menutup sekolah-sekolah provinsi selama satu hari sebagai tindakan pencegahan, sementara jalan dan pasar dilaporkan ramai dan tetap buka.

Tanggapan unjuk rasa lebih kecil daripada yang diperkirakan Afridi. Laporan berbeda mengenai jumlah massa yang ia ancam akan dikerahkan, yakni satu juta atau dua juta orang jika pemerintahannya ditangguhkan. Angka-angka itu merupakan perkiraan politik, bukan jumlah peserta yang teramati. Demonstrasi setelah pengumuman terbatas pada kelompok-kelompok kecil yang tersebar, sebagian besar pendukung yang berkumpul membubarkan diri, dan tidak ada unjuk rasa PTI yang dilaporkan di Islamabad pada Senin.

Perundingan gagal, berlanjut ke parlemen dan pengadilan

Pemerintah federal dan PTI memberikan penjelasan berbeda mengenai perundingan yang berakhir tanpa kesepakatan. Azam Nazeer Tarar mengatakan para pejabat tidak meminta PTI membatalkan pawai menuju Islamabad, tetapi meminta jaminan bahwa Afridi akan memprioritaskan keamanan provinsi. Ia mengatakan perwakilan PTI justru berfokus pada pembebasan Khan.

PTI juga menginginkan Khan, yang dipenjara sejak Agustus 2023, menerima perawatan medis di rumah sakit swasta. Pemerintah mengatakan kondisi kesehatannya layak dan ia tidak memerlukan rawat inap. Khan dan tim hukumnya menolak tuduhan korupsi dan dakwaan lainnya terhadapnya, dengan menyebutnya bermotif politik.

Raja mengatakan Perdana Menteri Sharif dan Maulana Fazlur Rehman telah menyepakati sejumlah hal terkait pembicaraan, termasuk penundaan rapat kabinet, sebelum pemerintah memberi tahu Fazlur Rehman dalam rapat bahwa mereka tetap melanjutkan langkahnya. Raja juga mengatakan tidak pernah ada kesepakatan untuk semua persoalan dan menuduh pemerintah mengubah agenda perundingan. Keterangan itu belum dikonfirmasi oleh peserta lain dalam laporan-laporan tersebut.

Urutan peristiwa terdekat adalah:

• Pada pekan sebelumnya, perundingan pemerintah federal dan PTI berakhir tanpa kesepakatan.
• Pada Minggu, presiden memberlakukan keadaan darurat dan pemerintahan gubernur di KP.
• Pada Senin, para menteri membela intervensi tersebut dan membahas durasinya; PTI mengumumkan akan mengajukan gugatan hukum.
• Untuk Selasa pukul 18.15 waktu setempat, presiden memanggil sidang Majelis Nasional dan Senat di Islamabad.

Tanggal kalender untuk hari-hari tersebut tidak disebutkan dalam laporan. Sidang parlemen diumumkan untuk membahas legislasi dan perkara penting nasional, tanpa konfirmasi adanya pemungutan suara tertentu untuk menyetujui keadaan darurat. Raja mengatakan PTI berencana mengajukan perkara ke pengadilan dalam satu hari, tetapi belum ada kepastian bahwa gugatan telah didaftarkan atau tanggal sidang telah ditetapkan.

Pemimpin PTI Shafqat Abbas Awan mengatakan pengunduran diri dari majelis saat ini belum dipertimbangkan partai. Ia mengatakan keputusan akhir berada di tangan Khan. Untuk saat ini, tanggapan yang diumumkan berpusat pada proses hukum, bukan pengosongan kursi legislatif.

Intervensi terdahulu membawa peringatan politik

Pada Februari 2009, Zardari memberlakukan pemerintahan gubernur di Punjab dan menyingkirkan pemerintahan yang dipimpin Shehbaz Sharif. Sharif menentang intervensi tersebut. Kini, presiden yang sama bertindak atas saran Sharif terhadap pemerintahan provinsi yang menjadi rival, sebuah pembalikan yang menunjukkan bagaimana sikap partai terhadap intervensi federal dapat berubah seiring keadaan politik.

Contoh sejarah yang lebih berat terjadi pada 1973, ketika Zulfikar Ali Bhutto memberhentikan kabinet Partai Nasional Awami di Balochistan dengan alasan terorisme, ketidaksetiaan, dan dukungan kepada kekuatan musuh. Pemerintahan sekutu di Provinsi Perbatasan Barat Laut saat itu, yang dipimpin Mufti Mahmood, mengundurkan diri sebagai bentuk protes. Pemberontakan selama empat tahun kemudian terjadi di Balochistan, bersamaan dengan kekerasan di provinsi perbatasan tersebut.

Rangkaian peristiwa itu tidak membuktikan bahwa KP akan mengikuti jalan yang sama atau bahwa pemberhentian semata menyebabkan konflik sebelumnya. Namun, hal itu menunjukkan bahwa penyingkiran kepemimpinan provinsi terpilih di wilayah yang bergejolak pernah beriringan dengan meningkatnya keterasingan politik, bukan kembalinya stabilitas dengan cepat.

Pemerintah saat ini menjanjikan koordinasi keamanan yang lebih baik. Namun, argumen konstitusionalnya tetap harus menjelaskan mengapa tujuan tersebut mengharuskan penyingkiran lembaga-lembaga terpilih, bukti apa yang mendukung tuduhan terhadap PTI, dan kondisi apa yang memungkinkan kembalinya pemerintahan provinsi. Itu adalah persoalan konkret bagi parlemen dan pengadilan, bukan pertanyaan yang terjawab hanya dengan menyebut intervensi tersebut bersifat sementara.

Poin-Poin Utama

• KP berada di bawah keadaan darurat Pasal 232 dan pemerintahan gubernur Pasal 234, dengan Gubernur Faisal Karim Kundi dibantu dewan beranggotakan 11 orang.
• Durasi keadaan darurat, batas enam bulan yang terkait dengan Pasal 234, dan kembalinya kabinet Afridi merupakan persoalan hukum yang berbeda.
• Pemerintah menuduh PTI memiliki hubungan dengan TTP; PTI membantah tuduhan tersebut dan berencana mengajukan gugatan ke pengadilan.
• Para pejabat melaporkan 278 anggota PTI ditahan, sementara Afridi dan ketua majelis provinsi juga dilaporkan berada dalam tahanan.
• Angka keamanan yang dilaporkan menunjukkan kenaikan 195,4 persen, tetapi periode yang tumpang tindih dan definisi yang tidak jelas membatasi perbandingan.
• Belum ada tanggal berakhirnya keadaan darurat, jadwal sidang pengadilan yang terkonfirmasi, atau pemungutan suara tertentu di parlemen untuk menyetujui keadaan darurat.