Exxon Dikabarkan Menghalangi Penyelesaian Denda Kashagan saat Kazakhstan Melanjutkan Penagihan

Sengketa senilai $5,2 miliar memecah para mitra Kashagan

ExxonMobil dilaporkan menghalangi usulan penyelesaian denda lingkungan sebesar 2,356 triliun tenge yang dijatuhkan Kazakhstan kepada operator ladang minyak Kashagan, dengan TotalEnergies ikut menentangnya. Kebuntuan yang dilaporkan ini terjadi setelah pihak berwenang melanjutkan penagihan paksa pada 29 September 2026. Konsorsium pun menghadapi denda senilai sekitar $5,2 miliar, sementara arbitrase internasional terpisah masih berlangsung.

Laporan tertanggal 9 Oktober itu, yang mengutip sejumlah orang tanpa nama yang mengetahui negosiasi, menyebut Exxon membujuk TotalEnergies, yang sebelumnya bersikap netral, untuk menolak usulan terbaru. Penolakan gabungan mereka cukup untuk menghentikan para mitra melanjutkan proses. Rincian penyelesaian maupun alasan perusahaan-perusahaan itu menolaknya belum diungkapkan.

Sengketa ini berkaitan dengan penyimpanan sulfur di kompleks pengolahan Bolashak, Wilayah Atyrau, Kazakhstan. Persoalan ini juga bersinggungan dengan pembahasan investasi masa depan di Kashagan, termasuk rencana pengembangan wilayah barat senilai $80 miliar yang dilaporkan dan dibantah oleh perusahaan minyak negara Kazakhstan, KazMunayGas. Usulan tersebut bukan proyek yang telah disetujui.

Ada dua hal penting untuk memahami besarnya persoalan ini. Denda sulfur terpisah dari klaim Kazakhstan yang jauh lebih besar terkait pengaturan kontrak dan keuangan proyek. Rencana pengembangan wilayah barat yang dilaporkan juga berbeda dari rencana yang telah dipublikasikan untuk memperluas operasi Kashagan yang sudah ada. Belum ada pengumuman mengenai perjanjian investasi ataupun penyelesaian hukum menyeluruh.

Siapa yang menentang penyelesaian, dan siapa yang mungkin membayar?

ExxonMobil, TotalEnergies, Shell, dan Eni masing-masing memiliki 16,81% saham Kashagan. KazMunayGas memiliki 16,88%, CNPC memegang 8,33%, dan Inpex dari Jepang memegang 7,56%. North Caspian Operating Company, atau NCOC, mengoperasikan ladang tersebut atas nama konsorsium.

Exxon dan TotalEnergies secara gabungan memegang 33,62%. Laporan bahwa keduanya dapat menghentikan penyelesaian menunjukkan pentingnya persetujuan para mitra, alih-alih sekadar mengandalkan suara mayoritas kepemilikan. Aturan pengambilan keputusan yang persis digunakan untuk usulan ini belum diungkapkan.

KazMunayGas dilaporkan telah memutuskan untuk membayar bagian dendanya. Belum dipastikan apakah pembayaran benar-benar telah dilakukan. Keputusan perusahaan negara itu untuk membayar tidak dengan sendirinya menunjukkan bahwa mitra lain menerima denda tersebut atau bahwa upaya hukum NCOC telah berakhir.

ExxonMobil, TotalEnergies, KazMunayGas, Shell, dan Inpex menolak berkomentar mengenai negosiasi yang dilaporkan. Eni, CNPC, dan NCOC tidak menanggapi permintaan komentar. Tanpa usulan yang dipublikasikan atau pernyataan yang menjelaskan sikap para mitra, perbedaan pendapat yang dilaporkan ini tidak dapat dianggap sebagai bukti perpecahan yang lebih luas mengenai seluruh aspek pengembangan Kashagan.

Angka sulfur di balik denda

Denda tersebut dijatuhkan setelah inspeksi lingkungan pada 2022 menemukan sekitar sepuluh dugaan pelanggaran di fasilitas darat Kashagan. Inspektur menyatakan lebih dari 1,7 juta ton metrik sulfur menumpuk di Bolashak, melampaui batas penyimpanan yang diizinkan sebesar 730.000 ton. NCOC menyangkal dugaan pelanggaran itu dan menyatakan pengelolaan sulfurnya mematuhi hukum Kazakhstan serta izin proyek.

Minyak dan gas Kashagan mengandung hidrogen sulfida dalam kadar tinggi, gas beracun yang menyulitkan proses ekstraksi dan pengolahan. Penghilangan gas itu menghasilkan sulfur yang harus dikelola, disimpan, atau dijual. Sengketa hukum ini menyangkut jumlah sulfur yang menumpuk di tempat penyimpanan dan aturan penyimpanannya, bukan semata-mata jumlah sulfur yang dihasilkan proyek setiap tahun.

Data keberlanjutan NCOC untuk 2024 mencatat sulfur di tempat penyimpanan blok sebanyak 1,775 juta ton pada akhir 2022 dan 613.000 ton pada akhir 2024. Jumlah itu berkurang 1,162 juta ton, atau sekitar 65%. Angka terakhir tersebut 117.000 ton di bawah batas izin yang disebutkan.

Data yang sama menunjukkan produksi sulfur tahunan sebesar 1,42 juta ton pada 2024. Produksi adalah aliran selama setahun; timbunan adalah jumlah yang tersisa pada tanggal tertentu. Membandingkan keduanya seolah-olah mengukur hal yang sama akan menggambarkan sengketa ini secara keliru. Berkurangnya timbunan juga tidak menentukan apakah penyimpanan sebelumnya melanggar izin.

Persoalan kapasitas penyimpanan sudah ada sebelum inspeksi. Presentasi Eni pada awal 2017 memperingatkan bahwa tanpa penghilangan sulfur, kapasitas yang diizinkan dapat terlampaui sebesar 1,4 juta ton pada akhir 2018. Arahan pada 2021 menyebut kebutuhan mendesak untuk mengekspor sulfur yang menumpuk. Peringatan itu menunjukkan bahwa kapasitas telah lama menjadi perhatian, tetapi tidak menyelesaikan pembelaan hukum NCOC.

Denda yang sempat dibatalkan kembali ditagih

Denda tersebut telah melewati beberapa putaran litigasi, termasuk pembatalan pada 2025. Sebuah analisis Caspian Policy Center mencatat putusan pengadilan banding Astana pada 4 Agustus 2025 yang memenangkan NCOC, setelah putusan Mahkamah Agung pada Juli mengembalikan perkara tersebut ke pengadilan banding yang baru dibentuk.

Laporan-laporan berikutnya menyebut perintah denda awal dibatalkan karena cacat prosedur, lalu diterbitkan kembali. Pengadilan Wilayah Atyrau menguatkan denda itu pada 19 Juni 2026. Karena itu, pembatalan sebelumnya tidak seharusnya dibaca sebagai penyelesaian akhir atas sengketa penagihan yang sedang berlangsung.

Tahapan utama menunjukkan bagaimana perkara ini bergerak dari inspeksi hingga penagihan aktif:

• 2022: Inspektur mempersoalkan penyimpanan sulfur di kompleks pengolahan Bolashak.
• Januari 2025: Sebuah tribunal internasional mengeluarkan putusan sementara terkait penagihan denda.
• 4 Agustus 2025: Pengadilan banding Astana memenangkan NCOC; pihak berwenang kemudian menerbitkan kembali denda.
• 27 Februari 2026: ICSID mendaftarkan perkara perjanjian investasi yang diajukan para pemegang saham asing.
• 19 Juni 2026: Pengadilan Wilayah Atyrau menguatkan denda.
• Juli 2026: NCOC melewati tenggat pembayaran sehingga memicu penagihan paksa.
• 12 Agustus 2026: Tribunal ICSID dibentuk.
• 7 September 2026: Penagihan dihentikan sementara selama gugatan NCOC atas tindakan juru sita diproses.
• 29 September 2026: Penagihan dilanjutkan setelah gugatan tersebut ditolak.

Nilai denda dalam dolar berbeda-beda mengikuti kurs dan pembulatan. Analisis kebijakan tersebut menyebut sekitar 2,3 triliun tenge setara dengan $5,1 miliar berdasarkan kurs 2022 dan $4,2 miliar saat analisis diterbitkan. Laporan-laporan berikutnya menaksir nilai 2,356 triliun tenge yang lebih presisi itu sekitar $5,2 miliar. Perbedaan konversi tersebut belum tentu menandakan perubahan pada nilai denda yang mendasarinya.

Penagihan bisa menjangkau pihak di luar operator

Setelah tenggat pembayaran pada Juli terlewati, pihak berwenang membekukan properti dan kendaraan NCOC. Direktur pelaksananya diperingatkan tentang kemungkinan tanggung jawab administratif dan pidana karena tidak mematuhi putusan pengadilan. Langkah-langkah ini merupakan tindakan penegakan, bukan penetapan bahwa direktur tersebut telah melakukan pelanggaran.

Kementerian Kehakiman Kazakhstan juga menyatakan sedang mempertimbangkan penagihan langsung dari para mitra internasional, yang berpotensi dilakukan dengan menyita properti dan dana mereka. Sejumlah pemegang saham Kashagan memiliki kepentingan di proyek minyak besar Kazakhstan lainnya, termasuk Tengiz dan Karachaganak. Karena itu, kemungkinan jangkauan penegakan menjadi perhatian yang melampaui NCOC sendiri.

Kementerian menyatakan juru sita dapat meminta penangguhan izin NCOC dan telah meminta informasi perizinan dari badan berwenang. Belum ada penangguhan izin yang terkonfirmasi dalam perkembangan yang dilaporkan. Demikian pula, pertimbangan untuk menagih dari para pemegang saham tidak boleh disamakan dengan penyitaan aset mereka yang telah dilakukan.

Penghentian sementara pada September bersifat prosedural. Pengadilan Administratif Antarwilayah Khusus Wilayah Atyrau meminta berkas perkara penagihan saat mempertimbangkan gugatan NCOC, sehingga penagihan terhenti sementara. Penolakan pengadilan atas gugatan itu dilaporkan pada 28 September, dan penegakan kembali aktif keesokan harinya.

Perintah internasional berbenturan dengan penegakan dalam negeri

Enam pemegang saham asing mengajukan perkara berdasarkan perjanjian investasi di Pusat Internasional untuk Penyelesaian Sengketa Investasi, yang dikenal sebagai ICSID. Perkara ini didaftarkan pada 27 Februari 2026 dan tribunalnya dibentuk pada 12 Agustus. Prosesnya masih berjalan. Persidangan berdasarkan perjanjian investasi menilai apakah perlakuan suatu negara terhadap investor asing melanggar perlindungan yang disepakati dalam perjanjian internasional.

Arbitrase komersial terpisah berlangsung berdasarkan aturan Komisi Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Hukum Perdagangan Internasional, atau UNCITRAL. NCOC menyatakan tribunal tersebut mengeluarkan tindakan sementara yang mencegah Kazakhstan menagih denda selama proses berlangsung. Tindakan sementara adalah arahan temporer untuk melindungi posisi para pihak sebelum putusan akhir; tindakan itu tidak menyelesaikan sengketa pokok.

Sebuah putusan sementara pada Januari 2025 dilaporkan memerintahkan Kazakhstan untuk mencegah penagihan denda sulfur sekitar $5 miliar dan meminta kedua pihak agar tidak memperburuk sengketa. Kementerian Kehakiman Kazakhstan menolak tafsiran NCOC mengenai dampak perintah tersebut. Kementerian berpendapat bahwa tribunal komersial tidak dapat mencegah penegakan hukum lingkungan dan putusan akhir pengadilan dalam negeri.

NCOC menyampaikan posisinya dalam pernyataan pada 23 Juli, atas nama perusahaan itu sendiri dan perusahaan-perusahaan internasional yang menentang denda:

menganggap denda sulfur itu tidak memiliki dasar dan menentangnya melalui segala cara yang tersedia

Dengan demikian, perbedaan pendapat ini menyangkut tanggung jawab sekaligus apakah penagihan dapat dilanjutkan sebelum proses internasional berakhir. Belum ada putusan akhir arbitrase yang menyelesaikan sengketa sulfur ini, dan perkara ICSID yang masih berjalan tidak boleh disamakan dengan arbitrase komersial sebelumnya.

Rencana ekspansi $80 miliar yang diperdebatkan

Sebuah usulan yang dilaporkan pada Agustus akan memasangkan ExxonMobil dan KazMunayGas dalam usaha patungan dengan kepemilikan setara untuk mengembangkan wilayah barat Kashagan. Nilai investasi yang diusulkan mencapai $80 miliar, dengan potensi produksi hingga 600.000 barel per hari. Syarat yang dilaporkan mencakup penyelesaian denda sulfur serta klaim terpisah Kazakhstan senilai sekitar $150 miliar.

Ketua KazMunayGas Askhat Khassenov membantah laporan tersebut sebagai tidak akurat dan mengatakan perusahaan belum mengonfirmasi rencana usaha patungan itu. Nilai investasi maupun kapasitas produksi yang diusulkan belum dikonfirmasi secara independen. Menganggap angka-angka tersebut sebagai belanja yang telah disepakati atau target produksi yang sudah disetujui akan melebih-lebihkan status proyek.

KazMunayGas telah menerbitkan rencana ekspansi lain untuk operasi yang sudah ada. Tahap 2A dan Tahap 2B berpotensi meningkatkan total produksi minyak dan kondensat menjadi sekitar 710.000 barel per hari, dengan bergantung pada pekerjaan teknis, kapasitas pengolahan gas, dan keputusan investasi. Belum jelas bagaimana pengembangan wilayah barat akan berjalan berdampingan dengan tahapan tersebut. Kedua angka kapasitas itu tidak boleh dijumlahkan sebagai total produksi masa depan yang telah dipastikan.

Menurut KazMunayGas, Kashagan memproduksi sekitar 18,2 juta ton metrik minyak pada 2025, sementara cadangan yang dapat dipulihkan diperkirakan mencapai 9 miliar hingga 13 miliar barel. Sumber dayanya sangat besar, tetapi lokasinya di perairan utara Kaspia yang dangkal, tekanan reservoir yang tinggi, serta kandungan hidrogen sulfida membuat ekspansi menantang secara teknis. Penyelesaian sengketa hukum tidak akan menghilangkan tantangan rekayasa tersebut.

Sengketa yang jauh lebih besar soal pendapatan minyak

Denda sulfur muncul di tengah arbitrase komersial yang lebih luas mengenai keuangan dan kewajiban kontrak Kashagan. Laporan menyebut nilai klaim Kazakhstan yang lebih luas secara berbeda: sekitar $150 miliar dalam laporan mengenai pembicaraan ekspansi, $160 miliar dalam laporan tentang arbitrase yang lebih luas, dan $166 miliar dalam laporan lain yang mengaitkan kedua perkara. Angka-angka tersebut belum diselaraskan dan tidak seharusnya disajikan sebagai satu nilai pasti.

Laporan mengenai tanggal dimulainya arbitrase juga berbeda-beda. Satu laporan menyebut proses dimulai pada 2023; analisis Caspian Policy Center menyebut gugatan diajukan pada 2024. Perkara tersebut terdaftar di Pengadilan Arbitrase Permanen dan disidangkan oleh tribunal di Jenewa, dengan proses yang diperkirakan berlanjut setidaknya hingga 2028.

Persoalan yang diperdebatkan adalah perjanjian bagi hasil produksi yang ditandatangani pada 1997 dan diubah pada 2008. Perjanjian semacam ini memungkinkan investor membiayai pengembangan dan memulihkan biaya yang memenuhi syarat dari hasil produksi sebelum sisa pendapatan dibagi dengan negara tuan rumah. Perjanjian Kashagan belum pernah dipublikasikan sehingga pengawasan publik terhadap rincian ketentuan keuangannya terbatas.

Sebuah putusan sementara yang dilaporkan mencatat tuduhan Kazakhstan bahwa NCOC menerima 98% pendapatan minyak setelah pembayaran prioritas. Itu merupakan klaim tentang kategori pendapatan tertentu, bukan bukti bahwa Kazakhstan hanya menerima 2% dari setiap dolar yang dihasilkan Kashagan.

Energy Insight & Analytics memperkirakan Kazakhstan menerima $1,1 miliar dari bagi hasil antara 2016 dan 2023, serta $5,4 miliar dari seluruh pembayaran Kashagan, termasuk pajak, royalti, dan penerimaan lainnya. Perusahaan tersebut memperkirakan penjualan minyak mencapai $55 miliar selama periode itu, sementara biaya pengembangan dan operasional mencapai $86 miliar. Perkiraan ini membantu menjelaskan mengapa nilai penjualan yang besar dapat berjalan beriringan dengan pembagian laba yang terbatas, tetapi tidak membuktikan apakah setiap biaya yang dipersengketakan sah menurut kontrak.

Hal-hal yang belum terselesaikan

Gagalnya penyelesaian terbaru bukan upaya kompromi pertama. Analisis Caspian Policy Center menguraikan usulan pada 2024 yang mencakup tambahan investasi sosial senilai $110 juta serta pembayaran tambahan terkait pasokan gas minyak cair, yang disebut dapat diganti berdasarkan perjanjian bagi hasil produksi. Tidak ada tanggapan resmi pemerintah yang tercatat. Tidak ada dasar untuk menganggap ketentuan tersebut sama dengan usulan yang tidak diungkapkan dan dilaporkan ditolak Exxon.

Hubungan yang lebih luas juga masih beragam. Pada Februari, CEO Shell Wael Sawan mengatakan investasi baru akan dihentikan sementara sampai ada kejelasan mengenai perkara hukum yang melibatkan Kashagan dan Karachaganak. Namun, Shell menandatangani perjanjian eksplorasi di Wilayah Aktobe, Kazakhstan, pada Maret. Perjanjian tersebut menunjukkan sengketa hukum belum menghentikan semua bentuk keterlibatan, tetapi tidak menyelesaikan kendala investasi di Kashagan.

Pengaduan perdata terpisah di Swiss yang diajukan badan PSA Kazakhstan pada Maret 2025 menyangkut dugaan skema yang melibatkan Kashagan dan Karachaganak. Eni maupun NCOC tidak disebut sebagai tergugat. Dugaan tersebut harus tetap dibedakan dari perkara izin sulfur dan dari temuan pelanggaran yang telah terbukti.

Untuk saat ini, penagihan masih aktif, perkara perjanjian investasi yang diajukan para pemegang saham masih berjalan, dan arbitrase komersial belum menghasilkan penyelesaian akhir yang diumumkan. Belum ada tenggat penyelesaian baru atau tanggal sidang yang disebutkan. Apakah KazMunayGas telah membayar, apakah pihak berwenang akan menyasar aset pemegang saham, dan apakah usulan investasi yang direvisi akan diajukan masih belum jelas. Perkiraan bahwa proses komersial berlangsung setidaknya hingga 2028 memberikan gambaran jangka panjang, bukan tenggat untuk menyelesaikan denda.

Intinya

• ExxonMobil dilaporkan menghalangi usulan penyelesaian terbaru, dengan TotalEnergies ikut menentangnya.
• Total denda yang dipersengketakan mencapai 2,356 triliun tenge, yang saat ini disebut setara dengan sekitar $5,2 miliar.
• Penagihan dilanjutkan pada 29 September 2026 setelah pengadilan menolak gugatan NCOC terkait penegakan.
• NCOC mengurangi sulfur yang tersimpan di tempat penyimpanan blok sekitar 65% antara akhir 2022 dan akhir 2024, tetapi sengketa izin sebelumnya belum terselesaikan.
• Proses internasional masih berlangsung, sementara Kazakhstan dan NCOC berbeda pendapat mengenai dampak tindakan sementara terhadap penagihan.
• KazMunayGas membantah rencana usaha patungan Kashagan wilayah barat senilai $80 miliar yang dilaporkan; rencana ekspansi Tahap 2A dan Tahap 2B yang terpisah masih bersyarat.
• Ketentuan penyelesaian yang gagal, pembayaran apa pun dari KazMunayGas, dan langkah berikutnya menuju penyelesaian melalui negosiasi belum diungkapkan.