Ekspansi Biofuel Indonesia Menguji Batas Pasokan Minyak Sawit dan Pangan serta Perlindungan Hutan

Kesenjangan yang kian lebar antara ambisi dan pasokan bahan bakar

Ambisi biofuel Indonesia menghadapi kendala pasokan mendasar: sebuah studi yang dipimpin Yayasan Madani Berkelanjutan memperkirakan pasokan biodiesel dan bioetanol akan mencapai 26,6 juta kiloliter pada 2030, sementara permintaan transportasi jalan raya saja diproyeksikan sebesar 42 juta kiloliter. Artinya, terdapat kesenjangan 15,4 juta kiloliter. Bahkan jika seluruh pasokan itu dialokasikan untuk transportasi jalan raya, jumlahnya hanya mencakup sekitar 63% kebutuhan yang diproyeksikan, tanpa tersisa pasokan untuk sektor lain.

Temuan tersebut muncul ketika Indonesia bergerak menuju B50, campuran solar yang mengandung 50% biodiesel, dan menyusun rencana untuk menggantikan lebih banyak bensin dengan etanol. Sejumlah laporan menyebut B50 mulai berlaku secara hukum pada 1 Juli 2026, diluncurkan pada 9 Juli, dan diterapkan sepenuhnya pada 1 Oktober setelah masa transisi. Pemerintah juga membahas B60, sementara rencana bensinnya berkisar dari E10 hingga E50.

Kebijakan ini mendukung tujuan ketahanan energi yang signifikan. Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Bahlil Lahadalia menyebut konsumsi bahan bakar sekitar 1,6 juta barel per hari dan produksi minyak mentah dalam negeri sekitar 600.000 barel per hari, sehingga terdapat kesenjangan impor sekitar 1 juta barel. Angka-angka itu menggambarkan besarnya ketergantungan, meski produksi minyak mentah dan konsumsi bahan bakar jadi merupakan ukuran yang berbeda, bukan neraca kilang secara menyeluruh.

Temuan utama dari kaji ulang Madani adalah bahwa menggantikan bahan bakar impor tidak bisa menjadi satu-satunya tolok ukur keberhasilan. Disusun bersama Institute for Essential Services Reform (IESR), Koaksi Indonesia, dan Landscape Alliance, studi ini mengkaji siapa yang memperoleh manfaat ekonomi, siapa yang menanggung biaya lingkungan, dan sektor transportasi mana yang paling membutuhkan pasokan biofuel terbatas. Pilihan-pilihan itu ditempatkan dalam konteks target Indonesia mencapai emisi nol bersih pada 2060.

Dua dekade mandat, hasil yang tidak merata

Penilaian kebijakan biofuel Madani menelusuri program modern ini hingga Peraturan Presiden No. 5 Tahun 2006 tentang Kebijakan Energi Nasional dan Instruksi Presiden No. 1 Tahun 2006 tentang Penyediaan dan Pemanfaatan Bahan Bakar Nabati. Kewajiban pencampuran menyusul pada 2008. Pengembangan perdesaan merupakan salah satu tujuan awal, bersama ketahanan energi dan pengurangan ketergantungan pada bahan bakar fosil.

Hampir dua dekade kemudian, pelaksanaan program masih berpusat pada biodiesel berbahan minyak sawit. Bioetanol, yang menggantikan sebagian bensin, dan bioavtur, bahan bakar penerbangan dari bahan baku hayati, berkembang lebih lambat. Madani menggambarkan rantai pasokan yang berorientasi pada produksi, bukan penilaian menyeluruh terhadap permintaan, dengan keterlibatan petani dan masyarakat yang terbatas serta kekhawatiran mengenai tata kelola insentif.

Rangkaian kebijakan ini membantu membedakan standar terdahulu dari pengumuman yang lebih baru:

• 2006: Kebijakan energi nasional dan instruksi presiden meletakkan dasar pengembangan biofuel.
• 2008: Kewajiban pencampuran dimulai, awalnya dengan campuran biodiesel 2,5% menurut catatan pelaksanaan B50.
• 2015: Badan Pengelola Dana Perkebunan Kelapa Sawit (BPDPKS) dibentuk.
• 2025: B40, yang mengandung 40% biodiesel, diperkenalkan.
• Juli hingga Oktober 2026: B50 mulai berlaku secara hukum, diluncurkan secara resmi, dan memasuki masa transisi penerapan terjadwal.
• 29 September 2026: Madani dan mitranya meluncurkan kaji ulang biofuel dan transisi energi berkeadilan.
• 2027: Bahlil mengatakan penerapan wajib etanol direncanakan mulai berlaku.

Tinjauan akademis terdahulu membahas B30 dan B35. Rujukan itu menggambarkan tahap sebelumnya, bukan standar 2026. Perbedaan ini penting karena setiap kenaikan kadar campuran mengubah kebutuhan bahan baku pertanian, kapasitas pengolahan, dan dukungan finansial.

Mengapa kapal dan pesawat ikut dibahas

Studi Madani memproyeksikan permintaan biodiesel dan bioetanol untuk transportasi jalan raya naik dari 42 juta kiloliter pada 2030 menjadi 81,6 juta kiloliter pada 2050, atau hampir dua kali lipat. Perkiraan permintaan biofuel untuk transportasi laut pada 2030 jauh lebih kecil, yakni 0,09 juta kiloliter atau 90.000 kiloliter.

Riza Egi Arizona, penanggung jawab program transisi energi masyarakat di Madani, berpendapat kebijakan perlu lebih berfokus pada transportasi laut dan penerbangan karena elektrifikasi di jalan raya terus berkembang, sedangkan penggantian bahan bakar cair untuk kapal dan pesawat lebih sulit. Ia mengusulkan agar biofuel dialokasikan dengan mempertimbangkan pasokan, kesiapan teknologi, dan ketersediaan cara lain untuk mengurangi emisi.

Studi itu menyoroti minyak nabati terhidrogenasi (HVO) untuk penggunaan maritim tertentu dan bahan bakar penerbangan berkelanjutan (SAF) untuk pesawat. HVO diproduksi dengan mengolah minyak menggunakan hidrogen. SAF merujuk pada bahan bakar penerbangan yang dirancang untuk mengurangi emisi selama produksi dan penggunaan dibandingkan bahan bakar jet konvensional. Keduanya tidak serta-merta dapat saling menggantikan dengan biodiesel dan etanol yang digunakan dalam mandat pencampuran untuk transportasi jalan raya.

Karena itu, proyeksi 26,6 juta kiloliter tidak dapat dianggap sebagai pasokan bahan bakar penerbangan yang siap digunakan. Pengalihan sumber daya untuk pesawat atau kapal juga memerlukan fasilitas konversi yang sesuai serta bahan bakar yang memenuhi standar teknis terkait. Argumen ini membahas ke mana bahan baku hayati yang terbatas dapat memberikan manfaat terbesar, bukan pemindahan langsung bahan bakar jalan raya yang tersedia ke tangki pesawat.

Campuran lebih tinggi menambah tekanan pada minyak sawit

Berbagai perkiraan menunjukkan besarnya kebutuhan minyak sawit, tetapi belum menghasilkan satu angka kebutuhan yang disepakati. Analisis skenario Madani memperkirakan kebutuhan minyak sawit mentah (CPO) untuk B40 sebesar 14,2 juta ton metrik dan untuk rencana B50 sebesar 18 juta ton metrik. Perkiraan lain mengenai program B50 memproyeksikan kebutuhan biodiesel 16,7 juta hingga 18 juta kiloliter yang memerlukan 15,2 juta hingga 16,3 juta ton metrik CPO.

Angka-angka itu merupakan perkiraan yang berbeda mengenai kebutuhan bahan baku B50, bukan angka yang sama dalam satuan berbeda. Penjelasan yang tersedia tidak memastikan apakah asumsi mengenai cakupan, hasil produksi, atau efisiensi konversinya dapat dibandingkan. Namun, dalam perbandingan Madani sendiri, peralihan dari B40 ke B50 meningkatkan kebutuhan CPO sebesar 3,8 juta ton metrik, atau sekitar 27%.

Gabungan Pengusaha Kelapa Sawit Indonesia memperkirakan B60 akan membutuhkan 22 juta hingga 23 juta ton metrik CPO. Badan Pengelola Dana Perkebunan memproyeksikan produksi CPO nasional sekitar 60 juta ton metrik pada 2045. Angka-angka tersebut mencakup periode berbeda dan tidak dapat memastikan apakah pasokan akan mencukupi jika B60 diterapkan lebih awal, setelah kebutuhan pangan dan ekspor dipenuhi.

Makalah kebijakan biodiesel WWF Indonesia, yang disusun bersama peneliti Fakultas Kehutanan Universitas Gadjah Mada, memperingatkan bahwa peningkatan konsumsi dalam negeri dapat menyebabkan defisit CPO hingga 5 juta ton metrik pada 2030. Makalah itu mengidentifikasi penurunan produktivitas, peremajaan yang lambat, kekurangan tenaga kerja, pengelolaan tanah dan unsur hara yang tidak memadai, serta hama dan penyakit sebagai faktor penyebab tekanan.

Cuaca menambah risiko. Industri minyak sawit memperingatkan bahwa El Niño dapat mengurangi produksi CPO Indonesia sekitar 3 juta ton metrik. Mandat menjamin permintaan bahan baku biodiesel, tetapi tidak menjamin hasil panen yang diperlukan untuk memasoknya.

Bisakah perkebunan yang ada menghasilkan cukup pasokan?

Skenario alternatif Madani bertujuan meningkatkan hasil panen dari 3,41 menjadi 6 ton metrik per hektare dengan memperbaiki praktik pertanian dan meremajakan 9 juta hektare perkebunan tua, yang banyak di antaranya milik pekebun kecil. Kenaikan hasil yang diusulkan sekitar 76%, sebuah peningkatan produktivitas yang signifikan, bukan penyesuaian kecil.

Dalam skenario ekspansi berkelanjutan, Madani memperkirakan perlu tambahan 4,72 juta hektare perkebunan dan potensi kerugian ekologis serta sosial hingga US$4,72 miliar. Skenario alternatif yang berpusat pada masyarakat memproyeksikan tidak perlunya perluasan perkebunan dan tidak adanya biaya ekologis atau sosial eksternal. Hasil tersebut merupakan keluaran pemodelan yang bergantung pada asumsi skenario, bukan jaminan bahwa perubahan kepemilikan atau bahan baku akan menghapus semua risiko.

Penilaian terpisah oleh Madani, Sawit Watch, dan Satya Bumi memperkirakan daya dukung ekologis untuk kelapa sawit Indonesia sebesar 18,15 juta hektare, dengan 17,3 juta hektare telah ditanami. Batas usulan itu didasarkan pada 14 variabel pembatas, termasuk ketersediaan air, kawasan konservasi, lahan gambut, dan keanekaragaman hayati. Angka tersebut merupakan perkiraan ekologis, bukan batas perkebunan yang ditetapkan secara hukum.

Selisih antara perkiraan batas dan luas perkebunan saat ini hanya 850.000 hektare. Proyeksi perluasan Madani sebesar 4,72 juta hektare akan jauh melampaui selisih tersebut. Model lain, dari Clean Transition Coalition, memperkirakan B50 dapat membutuhkan tambahan 5,36 juta hektare pada 2039 dan berpotensi menyebabkan deforestasi seluas 1,5 juta hektare. Perkiraan itu berbeda dalam skala dan waktu, tetapi keduanya menunjukkan tekanan terhadap lahan.

WWF merekomendasikan peningkatan hasil panen, percepatan peremajaan perkebunan pekebun kecil, dan peningkatan produksi melalui kelompok tani perhutanan sosial sebelum mempertimbangkan perluasan sebagai pilihan terakhir. Makalahnya juga menyebut sekitar 20% luas perkebunan Indonesia pada 2020 terindikasi berada di kawasan hutan. Perkiraan historis itu menyoroti masalah tata kelola lahan, tetapi tidak menetapkan status hukum terkini setiap perkebunan.

Siapa yang menerima manfaat di perdesaan?

Alternatif yang diusulkan Madani menyebut badan usaha milik desa dan koperasi dapat memproduksi hingga 10% pasokan biodiesel. Madani mengidentifikasi minyak jelantah, biji karet, dan biji nyamplung sebagai bahan baku alternatif pengganti minyak sawit, bersama tanaman lokal lainnya. Tujuannya adalah memberi masyarakat perdesaan peran dalam pengolahan dan pasokan energi, bukan hanya menjadi penjual bahan mentah.

Giorgio Budi Indrarto, wakil direktur Madani, memaparkan usulan tersebut dalam taklimat media di Jakarta:

Karena itu, kami mendorong daerah untuk memproduksi biodiesel sendiri dari komoditas lokal.

Madani memperkirakan alternatifnya dapat menghasilkan manfaat ekonomi langsung bagi masyarakat perdesaan sebesar US$2 miliar selama 10 tahun. Madani juga memproyeksikan manfaat ekonomi bersih sebesar US$37,1 miliar, dibandingkan US$31,36 miliar dalam skenario ekspansi berkelanjutan. Menurut analisis tersebut, manfaat dari skenario terakhir terutama akan dinikmati perusahaan besar. Angka-angka hasil pemodelan ini tidak boleh disamakan dengan kenaikan pendapatan petani yang telah teramati.

WWF mengusulkan perubahan kelembagaan yang spesifik: merevisi Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral No. 24 Tahun 2021 untuk memperkuat peran petani sebagai pemasok bahan baku biodiesel, menetapkan standar mutu minyak sawit pekebun kecil, dan bekerja sama dengan koperasi petani. Langkah-langkah tersebut menghubungkan tujuan pembangunan perdesaan dengan sistem pembelian dan pengolahan yang sebenarnya.

Catatan penelitian mendukung perlunya mengkaji manfaat secara lebih cermat. Sebuah tinjauan akademis mengenai keberlanjutan Indonesia dan Malaysia menemukan bahwa indikator lingkungan mendapat perhatian lebih besar daripada indikator sosial ekonomi. Tinjauan itu mengidentifikasi hasil panen dan pendapatan pekebun kecil, penguasaan lahan dan konflik, pangsa pasar dan harga, serta ketahanan pangan sebagai ukuran keberlanjutan yang relevan.

Tinjauan tersebut mencakup literatur yang diterbitkan antara 2000 dan 2019. Abstraknya menyebut 96 artikel, sedangkan sebagian metode dan hasilnya menjelaskan 95 artikel. Ketidakkonsistenan internal itu mengharuskan kehati-hatian dalam menyikapi jumlah artikel secara persis, tetapi tidak mengubah temuan utamanya tentang ketimpangan perhatian dalam penelitian. Tinjauan itu juga menyebut Indonesia dan Malaysia secara bersama-sama menghasilkan sekitar 85% minyak sawit dunia serta menggambarkan kebijakan bioenergi Indonesia sebagai lebih giat dan dinamis.

Rencana etanol dan uji ketahanan pangan

Pengumuman Indonesia mengenai etanol belum membentuk satu jadwal yang konsisten. Bahlil menyebut pemetaan sentra pertanian di Jawa, Sumatra, dan Papua untuk E10, penilaian kapasitas industri dalam negeri hingga 2028, serta persiapan E50 berbahan tebu, singkong, dan jagung. Ia mengatakan penerapan wajib akan dimulai pada 2027, dengan pembeli khusus dan infrastruktur pengolahan untuk singkong.

Bahlil, yang juga memegang peran koordinasi untuk hilirisasi dan transisi energi, mengatakan kebijakan itu tidak boleh mengganti ketergantungan pada bensin impor dengan ketergantungan pada etanol impor:

Hingga 2028, kami menilai kapasitas industri yang ada saat ini. Kami ingin memastikan bahwa penerapan mandat ini tidak memaksa kami mengimpor etanol. Itu tidak dapat diterima,

Pengumuman terpisah dari Menteri Koordinator Bidang Pangan Zulkifli Hasan menetapkan target E20 dalam lima tahun. Pengumuman itu menyebut Presiden Prabowo Subianto menginstruksikan Menteri Pertanian Andi Amran Sulaiman dalam rapat kabinet 16 September agar 2 juta hektare perkebunan tebu yang sudah ada dialokasikan untuk etanol. Dalam keterangan tersebut, tebu dipilih dibandingkan jagung dan singkong karena sudah memiliki lahan yang luas, sementara BPI Danantara ditugaskan menyiapkan industri dalam negeri.

Sementara itu, utusan khusus presiden Mari Elka Pangestu mengatakan lebih dari 12 juta hektare lahan terdegradasi dapat mendukung produksi pangan dan biofuel, sehingga alokasi 2 juta hektare yang diumumkan sebelumnya tidak diperlukan. Pernyataan-pernyataan tersebut mungkin merujuk pada program lahan yang berbeda, tetapi kaitannya tidak dijelaskan. Urutan penerapan E10, E20, dan E50 juga belum dipastikan dalam pengumuman itu.

Persaingan dengan kebutuhan pangan juga berdampak pada biodiesel. Minyak sawit memasok minyak goreng sekaligus bahan bakar. Indeks harga minyak nabati FAO dilaporkan mencapai tingkat tertinggi sejak Juni 2022 pada Agustus 2026, sebagian karena perkiraan ketersediaan ekspor Indonesia yang makin ketat. Palm Oil Agribusiness Strategic Policy Institute memproyeksikan harga CPO sebesar US$1.650 hingga US$1.720 per ton metrik. Tekanan ini dapat dirasakan rumah tangga dan usaha makanan kecil, mengingatkan pada krisis minyak goreng Indonesia pada 2022, meski tidak membuktikan bahwa kejadian serupa akan terulang.

Penghematan impor bukan keseluruhan neraca

Pemerintah memperkirakan B50 dapat menghemat biaya impor bahan bakar sekitar Rp170 triliun atau US$9,5 miliar pada 2026. Perkiraan terpisah menyebut tambahan penghematan devisa terkait peralihan ke B50 sebesar Rp36,7 triliun atau US$2,1 miliar. Angka-angka tersebut tampaknya menggunakan cakupan yang berbeda dan tidak boleh dianggap sebagai perkiraan manfaat yang sama dan dapat dipertukarkan.

Produksi biodiesel tetap bergantung pada bahan baku impor. Impor metanol dapat menelan biaya sekitar Rp20 triliun atau US$1,1 miliar per tahun. Pengurangan ekspor minyak sawit juga dapat memengaruhi pendapatan dan penerimaan yang digunakan untuk mendukung biodiesel melalui pungutan ekspor, termasuk pungutan CPO yang dilaporkan sebesar 12,5%.

Biosolar bersubsidi berharga sekitar Rp6.800 per liter pada Juli 2026. Selisih harganya dengan solar nonsubsidi tidak dapat sepenuhnya dikaitkan dengan dukungan biodiesel karena produk-produk tersebut melayani pasar berbeda dan mengikuti pengaturan harga yang berbeda. Karena itu, harga pompa yang terjangkau tidak dengan sendirinya menunjukkan keseluruhan biaya fiskal program.

Sebuah tinjauan akademis tentang pelaksanaan program yang membahas standar B35 sebelumnya mengidentifikasi mutu, volume, dan biaya sebagai unsur penting keberlanjutan program. Tinjauan itu menjelaskan bahwa kelayakan ekonomi bergantung pada formula Indeks Harga Pasar Biodiesel dan kebijakan fiskal, serta merekomendasikan pertimbangan pajak karbon dan penghitungan biaya lingkungan dengan prinsip pencemar membayar.

Peraturan Presiden No. 110 Tahun 2025 dilaporkan menetapkan kerangka penetapan harga karbon yang mencakup perdagangan karbon, pajak karbon, dan pembayaran berbasis hasil. Keberadaan peraturan itu tidak menjelaskan bagaimana biaya lingkungan biodiesel tertentu akan diukur atau dibebankan. Demikian pula, perkiraan tambahan pengurangan emisi B50 hingga 4,8 juta ton metrik karbon dioksida berkaitan dengan pembakaran, bukan penghitungan daur hidup secara menyeluruh. Pembukaan hutan dan pengeringan lahan gambut dapat mengubah neraca iklim secara signifikan.

Lahan terdegradasi dan alga masih perlu dibuktikan

Mari mengatakan Menteri Pertanian dan Menteri Kehutanan telah sepakat mengarahkan produksi bahan baku mendatang ke lahan terdegradasi, bersama program kehutanan untuk aforestasi, reforestasi, dan revegetasi. Sebagai utusan khusus presiden untuk perdagangan internasional dan kerja sama multilateral, ia menyatakan:

Kami berkomitmen untuk tidak lagi melakukan deforestasi demi memperluas produksi pangan. Karena itu, rencana mengalokasikan 2 juta hektare yang diumumkan tahun lalu untuk produksi pangan tidak lagi diperlukan,

Angka lebih dari 12 juta hektare yang dilaporkan menunjukkan potensi, bukan inventaris terverifikasi atas lahan pertanian yang sesuai dan bebas sengketa. Pengumuman tersebut tidak merinci seluruh bidang lahan, pemanfaatannya saat ini, atau cara menyelaraskan produksi dengan pemulihan hutan. Mari juga menyerukan benih yang lebih baik, penggunaan pupuk dan air yang lebih efisien, serta penelitian tanaman yang cocok untuk kondisi lebih panas dan ketersediaan air terbatas.

Untuk penerbangan, utusan bidang iklim dan energi Hashim Djojohadikusumo mengatakan Prabowo telah menginstruksikannya mengkaji mikroalga. Budidaya dapat memanfaatkan karbon dioksida dari industri minyak dan gas, sementara minyak yang dihasilkan organisme tersebut dapat diolah menjadi bahan bakar. Minyak jelantah juga menjadi bahan baku SAF yang sedang dipertimbangkan.

Mikroalga masih merupakan opsi eksploratif. Biaya budidaya, teknologi pengolahan, kapasitas, dan emisi daur hidupnya belum terpecahkan. Penyerapan karbon dioksida selama pertumbuhan tidak serta-merta membuat bahan bakar yang dihasilkan netral karbon karena budidaya, konversi, dan pembakaran pada akhirnya juga harus diperhitungkan. Hashim juga menyebut pakan ternak dan produk protein, termasuk Spirulina dan Chlorella, sebagai kemungkinan pemanfaatan yang terkait dengan program Makan Bergizi Gratis.

Tahapan konkret berikutnya mencakup penerapan penuh B50 yang dijadwalkan pada 1 Oktober 2026, rencana mandat etanol pada 2027, dan penilaian industri yang berlangsung hingga 2028. Belum ada tanggal resmi untuk B100. Kemampuan Indonesia memenuhi mandat yang terus bertambah sambil melindungi pasokan pangan dan hutan bergantung pada hasil panen yang terbukti, kapasitas pengolahan yang berfungsi, serta perlindungan yang menjangkau petani dan masyarakat.

Poin Utama

• Proyeksi pasokan biodiesel dan bioetanol sebesar 26,6 juta kiloliter pada 2030 kurang 15,4 juta kiloliter dari proyeksi permintaan transportasi jalan raya.
• B50 mulai berlaku secara hukum pada Juli 2026, dengan penerapan penuh dijadwalkan pada 1 Oktober.
• Perkiraan kebutuhan minyak sawit untuk B50 berbeda-beda; peningkatan kadar campuran menambah tekanan pada pasokan pangan, ekspor, dan bahan bakar.
• Madani mengusulkan peningkatan hasil perkebunan, bahan baku alternatif, dan produksi oleh masyarakat, alih-alih perluasan berkelanjutan.
• Pengumuman E10, E20, dan E50 memiliki target dan jadwal berbeda yang belum sepenuhnya diselaraskan.
• Pelayaran dan penerbangan diusulkan sebagai prioritas karena alternatif pengganti bahan bakar cair lebih terbatas dibandingkan untuk transportasi jalan raya.
• Perkiraan penghematan impor dan pengurangan emisi pembakaran tidak mencakup seluruh bahan baku impor, biaya fiskal, atau emisi terkait penggunaan lahan.
• Usulan pemanfaatan lahan terdegradasi dan mikroalga masih memerlukan bukti kesesuaian, kapasitas komersial, dan kinerja lingkungan.