Peneliti Legislatif Korea Selatan Minta Kehati-hatian atas Rencana Membuka Pengaduan Persaingan Usaha bagi Warga

Ambang batas 300 warga menyoroti penegakan hukum pidana

Dinas Riset Majelis Nasional Korea Selatan memperingatkan bahwa mengizinkan kelompok beranggotakan sedikitnya 300 warga mengajukan pengaduan pidana secara langsung terhadap perusahaan yang diduga melanggar Undang-Undang Persaingan Usaha yang Adil dapat membuat pelaku usaha menghadapi proses hukum tanpa penilaian ahli mengenai ada tidaknya pelanggaran. Peringatan itu muncul ketika pemerintah bersiap merombak sistem pengaduan yang dibentuk pada 1980.

Dalam laporan yang disampaikan kepada Choi Eun-seok, anggota Komite Urusan Politik Majelis Nasional, dinas riset tersebut mendesak peninjauan lebih cermat terhadap kewenangan eksklusif Komisi Perdagangan Adil untuk mengajukan pengaduan. Dinas itu menyatakan hukuman pidana semestinya menjadi upaya terakhir untuk pelanggaran serius, dengan cakupan perkara yang memenuhi syarat dan ketentuan pengajuan ditetapkan secara jelas.

Usulan yang disampaikan dalam rapat kabinet pada 31 Maret 2026 itu melampaui pengaduan warga. Usulan tersebut juga akan mengizinkan pengaduan langsung dari kelompok yang terdiri atas sedikitnya 30 perusahaan dan memperluas kewenangan meminta komisi mengajukan pengaduan kepada 50 lembaga administrasi pusat, 17 pemerintah metropolitan, dan 226 pemerintah daerah tingkat dasar.

Presiden Lee Jae Myung mendorong perubahan yang lebih luas, dengan mempertanyakan apakah pemerintah daerah seharusnya dapat mengajukan pengaduan secara langsung dan apakah batas jumlah memang diperlukan. Pemerintah berniat mengajukan rancangan undang-undang ke Majelis Nasional sebelum akhir tahun, tetapi ambang batas akhir, jenis pelanggaran yang memenuhi syarat, dan mekanisme pengamannya belum ditetapkan.

Makna sebenarnya kewenangan eksklusif komisi

Sistem saat ini mensyaratkan pengaduan dari Komisi Perdagangan Adil sebelum jaksa dapat mengajukan tuntutan atas pelanggaran persaingan usaha tertentu yang tercakup. Konsumen atau pelaku usaha dapat melaporkan dugaan pelanggaran kepada komisi, tetapi laporan itu sendiri tidak menggantikan pengaduan komisi yang diwajibkan untuk memulai penuntutan.

Perbedaan ini penting: reformasi yang diusulkan akan mengubah siapa yang dapat membuka jalur hukum menuju penuntutan, bukan memberi warga wewenang untuk mendakwa atau memvonis perusahaan. Jaksa tetap akan memutuskan pengajuan tuntutan, dan pengadilan akan menentukan kesalahan.

Kerangka kewenangan eksklusif tersebut mencakup enam undang-undang di bawah yurisdiksi komisi, termasuk Undang-Undang Pengaturan Monopoli dan Persaingan Usaha yang Adil serta peraturan tentang subkontrak. Kerangka itu diperkenalkan untuk menempatkan penilaian ekonomi oleh spesialis di antara dugaan praktik usaha melanggar hukum dan penuntutan pidana.

Sejumlah perkara persaingan usaha bergantung pada analisis terperinci atas pasar, perilaku bisnis, dan dampaknya terhadap persaingan. Tindakan yang tampak merugikan pesaing tidak serta-merta merupakan tindak pidana persaingan usaha. Kekhawatiran dinas riset adalah bahwa terkumpulnya cukup tanda tangan tidak dengan sendirinya membuktikan terpenuhinya syarat hukum dan ekonomi untuk penuntutan.

Sistem ini juga memiliki kelemahan yang ingin diatasi para pengkritiknya: ketika komisi menolak mengajukan pengaduan, keputusan itu dapat menghalangi penuntutan meski konsumen atau pelaku usaha yang terdampak menilai tindakan lebih tegas diperlukan.

Dua jalur untuk memperluas akses pengaduan

Ketua Komisi Perdagangan Adil Ju Byung-gi memaparkan dua perubahan berbeda dalam rapat kabinet pada 31 Maret. Perubahan pertama akan mengizinkan kelompok yang memenuhi ambang batas tertentu, sementara diusulkan sebanyak 300 warga atau 30 perusahaan, mengajukan pengaduan langsung kepada aparat penyelidik tanpa lebih dulu memperoleh pengaduan dari komisi.

Perubahan kedua akan memperluas hak badan publik untuk meminta komisi mengajukan pengaduan. Mekanisme ini berbeda dari pengajuan langsung: berdasarkan mekanisme permintaan, komisi wajib mengajukan pengaduan saat badan berwenang memintanya, sekalipun setelah penyelidikan komisi sebelumnya memutuskan untuk tidak melakukannya.

Saat ini, empat pejabat memiliki kewenangan untuk mengajukan permintaan tersebut: Jaksa Agung, ketua Dewan Audit dan Inspeksi, kepala Badan Pengadaan Publik, serta menteri Usaha Kecil dan Menengah serta Perusahaan Rintisan.

Perluasan yang diusulkan mencakup 293 badan pusat dan daerah, terdiri atas 50 lembaga pusat, 17 pemerintah metropolitan, dan 226 pemerintah daerah tingkat dasar. Dua kategori pemerintah daerah saja mencakup 243 badan. Angka-angka tersebut menunjukkan luasnya kemungkinan perluasan mekanisme permintaan di luar pemegang kewenangan saat ini, meski tidak menunjukkan berapa banyak perkara tambahan yang akan muncul.

Pemerintah juga membahas penggantian sebagian hukuman pidana ekonomi dengan sanksi administratif, seperti denda. Hal itu dapat mengubah cakupan reformasi: perluasan akses pengaduan akan membawa konsekuensi berbeda, bergantung pada jenis pelanggaran yang tetap dapat dituntut secara pidana.

Alasan presiden menginginkan akses yang lebih luas

Presiden Lee berpendapat bahwa pemusatan kewenangan pengaduan pada satu lembaga dapat memberinya kendali berlebihan atas kelanjutan suatu perkara. Dalam rapat kabinet, ia menggambarkan masalah tersebut sebagai berikut:

Karena KPPU memonopoli kewenangan ini, pada praktiknya lembaga itu juga memegang kuasa untuk mengubur perkara,

Pernyataannya mencerminkan kritik lama bahwa komisi tidak selalu menggunakan kewenangan pengaduan pidananya secara cukup aktif. Kekhawatiran tentang mantan pejabat komisi yang beralih ke firma hukum besar juga memperkuat anggapan bahwa kelompok usaha besar mendapat perlakuan istimewa. Kekhawatiran tersebut merupakan bagian dari argumen politik untuk reformasi, bukan bukti bahwa keputusan pengaduan tertentu tidak patut.

Lee juga mempertanyakan pembatasan jumlah yang diusulkan dan meminta pejabat mempertimbangkan hak pemerintah daerah untuk mengajukan pengaduan langsung, bukan sekadar memberi mereka kemampuan meminta komisi mengajukan pengaduan.

Hal itu menunjukkan perbedaan penting antara usulan awal komisi dan arah yang diinginkan presiden. Usulan pertama mempertahankan syarat masuk yang jelas dan peran komisi dalam permintaan badan publik. Usulan kedua dapat menghapus lebih banyak kontrol tersebut. Belum ada satu pun pendekatan yang ditetapkan menjadi undang-undang.

Peringatan ini menyangkut bukti, bukan sekadar angka

Keberatan utama Dinas Riset Majelis Nasional adalah bahwa ambang batas yang hanya didasarkan pada jumlah pengadu belum tentu menguji substansi tuduhan. Sekelompok besar orang dapat memiliki keluhan yang sungguh-sungguh, tetapi jumlah mereka tidak membuktikan adanya kekuatan pasar, koordinasi ilegal, atau unsur lain dari tindak pidana persaingan usaha.

Karena itu, dinas riset meminta aturan yang jelas untuk menetapkan cakupan pengaduan dan persyaratan pengajuannya. Menurut dinas tersebut, pelanggaran serius harus dikenai hukuman pidana, tetapi proses pidana tetap menjadi upaya terakhir.

Pembahasan kabinet juga mengungkapkan kekhawatiran di dalam pemerintah. Menteri Perdagangan, Industri, dan Energi Kim Jeong-kwan memperingatkan tentang penyelidikan ganda dan beban bagi perusahaan. Menteri Kehakiman Jung Sung-ho menyampaikan kekhawatiran mengenai potensi penyalahgunaan kewenangan penuntutan dan pengaduan. Menteri Usaha Kecil dan Menengah serta Perusahaan Rintisan Han Sung-sook juga menyatakan kekhawatiran tentang beban bagi pelaku usaha.

Menanggapi kekhawatiran yang disampaikan dalam rapat, Ketua Komisi Ju Byung-gi mengatakan:

Saya akan meninjau lebih lanjut.

Risiko proses hukum ganda berbeda dari pertanyaan apakah pengaduan pada akhirnya akan berhasil. Perusahaan mungkin harus menanggapi permintaan keterangan dari lebih dari satu lembaga, menggunakan jasa hukum, dan menyerahkan dokumen sebelum ada keputusan akhir mengenai dugaan pelanggaran. Uraian tentang usulan tersebut belum menetapkan mekanisme final untuk mengoordinasikan perkara yang tumpang tindih.

Perusahaan kecil dapat menghadapi tekanan sekaligus memperoleh perlindungan

Pembukaan akses pengaduan dapat membantu perusahaan kecil yang merasa dirugikan oleh tindakan melanggar hukum dan tidak mampu meyakinkan komisi untuk meminta penuntutan. Berdasarkan ambang batas yang diusulkan, kelompok beranggotakan 30 perusahaan dapat membawa tuduhan langsung kepada aparat penyelidik.

Jalur yang sama dapat menekan perusahaan yang dituduh oleh pesaing. Kekhawatiran yang muncul dalam perdebatan mencakup kemungkinan pengaduan digunakan sebagai taktik tawar-menawar atau sarana mengancam pesaing, alih-alih semata-mata untuk meminta hukuman atas pelanggaran yang terbukti.

Perusahaan kecil disebut telah mencakup bagian besar dari penyelidikan kartel oleh komisi, meski tidak ada persentase atau jumlah perkara yang disebutkan. Karena itu, tingkat paparan mereka tidak dapat diukur secara tepat, dan tidak bisa diasumsikan bahwa sasaran utama sistem pengaduan yang lebih luas adalah konglomerat besar.

Usulan yang disampaikan dalam perdebatan mencakup syarat pengajuan yang ketat dan perluasan akses secara bertahap. Ini adalah mekanisme pengaman yang diusulkan, bukan ketentuan yang telah dipastikan masuk dalam rancangan akhir pemerintah. Manfaat praktisnya bergantung pada kemampuan mekanisme tersebut membedakan tuduhan yang kredibel dari upaya menggunakan proses pidana sebagai tekanan bisnis.

Sistem 46 tahun ini telah berubah

Kewenangan komisi tidak tetap tak berubah sejak 1980. Seiring waktu, badan publik memperoleh kewenangan untuk mewajibkan pengaduan, sehingga mengurangi kemampuan komisi mengambil keputusan akhir sendiri. Perdebatan saat ini membahas seberapa jauh akses tersebut perlu diperluas.

• 1980: Undang-Undang Pengaturan Monopoli dan Persaingan Usaha yang Adil membentuk sistem pengaduan eksklusif.
• 1995: Mahkamah Konstitusi mengakui legitimasi sistem tersebut, termasuk perannya dalam membatasi paparan berlebihan terhadap sanksi pidana.
• 1996: Jaksa Agung memperoleh kewenangan untuk meminta komisi mengajukan pengaduan.
• 2013 atau 2014: Berbagai laporan menyebut tahun yang berbeda untuk perluasan kewenangan permintaan kepada badan audit, lembaga pengadaan, dan administrasi usaha kecil.
• 31 Maret 2026: Komisi memaparkan usulan perombakan dalam rapat kabinet, dan Presiden Lee menyerukan perluasan akses.
• Sepanjang 2026: Pemerintah berniat mengajukan amendemen kepada Majelis Nasional.

Perbedaan tanggal tersebut menyangkut perluasan sebelumnya, bukan usulan saat ini. Artikel akademis tahun 2018 menyebut reformasi itu dilakukan pada 2013, sementara laporan lain menyebut tahun 2014. Informasi yang tersedia tidak menjelaskan apakah perbedaan itu merujuk pada tanggal pengesahan undang-undang dan pelaksanaannya.

Laporan juga berbeda mengenai lokasi rapat 31 Maret: satu menyebut Kompleks Pemerintahan Seoul, sedangkan lainnya menyebut Gedung Biru kepresidenan. Keduanya sepakat soal tanggal, ambang batas pengaduan yang diusulkan, dan dorongan presiden agar pemerintah daerah memiliki hak mengajukan pengaduan langsung.

Alternatif yang lebih terbatas berfokus pada kartel

Sebuah artikel Business Law Review karya Son Young-Hoa pada 2018 menguraikan pilihan untuk mempertahankan, menghapus sepenuhnya, atau menghapus sebagian persyaratan pengaduan eksklusif. Artikel yang diterbitkan dalam volume 32, edisi 4, halaman 225 hingga 258 itu menjelaskan perbedaan yang relevan dalam perdebatan saat ini: tidak semua pelanggaran persaingan usaha memerlukan jenis penilaian ekonomi yang sama.

Artikel tersebut membahas persyaratan penuntutan berdasarkan Pasal 66 dan 67 undang-undang itu pada saat artikel ditulis. Menurut argumennya, perkara penyalahgunaan dominasi pasar atau kombinasi usaha dapat memerlukan analisis ekonomi untuk menentukan apakah suatu tindakan melanggar hukum. Rujukan pada pasal-pasal tersebut tidak boleh dianggap sebagai keterangan mengenai penomoran pasal saat ini.

Son menyebut kartel yang sangat serius sebagai salah satu kemungkinan pengecualian dari kewenangan pengaduan eksklusif. Kartel terjadi ketika perusahaan mengoordinasikan tindakan alih-alih bersaing secara mandiri, misalnya dengan menyepakati harga. Artikel tersebut berpendapat bahwa kategori ini dapat diperlakukan berbeda dari tindakan yang legalitasnya ditentukan melalui penilaian lebih rumit atas dampak pasar.

Artikel itu juga mengusulkan sanksi kartel sebesar sekitar 20% dari penjualan terkait dan perlindungan dari pengaduan pidana bagi pemohon yang secara sukarela mengungkap aktivitas kartel. Ini merupakan usulan akademis, bukan ketentuan reformasi 2026 yang telah dipastikan.

Perlindungan tersebut penting karena perusahaan yang terlibat dalam kartel rahasia dapat memberikan bukti yang mungkin sulit diperoleh pihak berwenang. Son mendorong kerja sama erat antara jaksa dan komisi sejak tahap pelaporan. Hak pengaduan langsung yang lebih luas perlu dipertimbangkan bersama insentif tersebut, bukan sebagai perubahan prosedural yang berdiri sendiri.

Perbandingan dengan negara lain dan peringatan kebijakan lainnya

Dinas Riset Majelis Nasional menyoroti peran lembaga spesialis di yurisdiksi lain. Jepang mempertahankan sistem pengaduan yang serupa dengan Korea Selatan. Di Amerika Serikat, Departemen Kehakiman menyelidiki dan menuntut perkara pidana persaingan usaha. Di Inggris, penuntutan terhadap individu yang terlibat dalam kartel memerlukan persetujuan otoritas persaingan usaha atau badan terkait lainnya.

Pengaturan tersebut tidak sepenuhnya sama, tetapi mendukung argumen dinas riset bahwa penilaian spesialis tetap menjadi bagian dari penegakan pidana persaingan usaha di luar negeri. Pengaturan itu sendiri tidak menentukan apakah Korea Selatan sebaiknya mempertahankan model saat ini atau menerapkan pengecualian yang lebih terbatas.

Dinas riset juga mempertanyakan kebijakan ekonomi pemerintah lainnya. Dinas itu menanyakan apakah peninjauan pendahuluan yang memadai telah dilakukan sebelum reksa dana yang diperdagangkan di bursa dengan leverage atas saham tunggal diluncurkan pada Mei, serta apakah edukasi investor selama dua hingga tiga jam akan efektif. Reksa dana tersebut berupaya memberikan imbal hasil berlipat yang terkait dengan saham satu perusahaan, yang juga dapat memperbesar kerugian.

Dinas itu secara terpisah menyatakan bahwa target imbal hasil dan ketentuan pemulihan investasi untuk Korea Growth Fund masih belum jelas setelah nilai rencana dana tersebut dinaikkan dari 150 triliun won menjadi 200 triliun won. Kenaikan itu sebesar 50 triliun won, atau sepertiga dari nilai sebelumnya.

Anggota parlemen Choi mengatakan kekhawatiran berulang dari badan riset parlemen semestinya mendorong pemerintah untuk mempertimbangkan kembali apakah dampak samping kebijakan telah dinilai secara memadai. Terkait penegakan persaingan usaha, ia mendesak kehati-hatian terhadap pengaduan berlebihan dan beban proses pidana bagi perusahaan.

Langkah konkret berikutnya adalah pengajuan rancangan undang-undang oleh pemerintah sebelum akhir 2026. Tidak disebutkan tanggal pasti pengajuan, jadwal dengar pendapat di parlemen, atau tanggal pemungutan suara. Rincian penting yang masih perlu ditetapkan mencakup jenis pelanggaran yang memungkinkan pengaduan langsung, apakah ambang batas jumlah akan dipertahankan, kewenangan apa yang akan diberikan kepada pemerintah daerah, dan bagaimana proses yang tumpang tindih akan ditangani.

Inti Berita

• Dinas Riset Majelis Nasional memperingatkan bahwa 300 pengadu saja tidak membuktikan adanya pelanggaran hukum persaingan usaha.
• Usulan komisi akan mengizinkan pengaduan langsung oleh sedikitnya 300 warga atau 30 perusahaan.
• Kewenangan meminta pengaduan akan diperluas kepada 50 lembaga pusat dan 243 pemerintah daerah.
• Presiden Lee menginginkan hak pengajuan langsung bagi pemerintah daerah dan mempertanyakan batas jumlah.
• Sejumlah menteri pemerintah menyampaikan kekhawatiran tentang penyelidikan ganda, beban usaha, dan penyalahgunaan kewenangan pengaduan.
• Komisi juga mempertimbangkan penggantian sebagian hukuman pidana dengan sanksi administratif.
• Pemerintah berniat mengajukan rancangan undang-undang sebelum akhir 2026, tetapi aturan dan mekanisme pengaman final belum diputuskan.