Thailand Mendekati Batas Utang 70% saat Rencana Pinjaman Menyoroti Perubahan Pajak

Ruang gerak sempit bagi putaran pinjaman Thailand berikutnya

Kabinet Thailand menyetujui pinjaman publik baru sebesar 1,26 triliun baht pada 29 September 2026, ketika proyeksi pemerintah yang berbeda menunjukkan utang publik mendekati, atau sempat melampaui, batas 70% negara itu. Perkiraan Kementerian Keuangan menempatkan utang pada 69,7% dari produk domestik bruto pada September 2027, hanya 0,3 poin persentase di bawah batas tersebut.

Kantor Pengelolaan Utang Publik (PDMO) memperkirakan rasio utang akan mencapai puncak di bawah batas pada tahun fiskal 2028. Namun, kajian terpisah oleh Kantor Dewan Pembangunan Ekonomi dan Sosial Nasional (NESDC) memproyeksikan puncak sebesar 70,05% pada tahun tersebut. Selisih angka yang kecil itu penting karena membedakan kepatuhan terhadap kerangka fiskal saat ini dari proyeksi pelampauan batas.

Tekanan ini membuat sejumlah usulan pendapatan menjadi sorotan: perubahan cukai kendaraan bermotor, pajak keberangkatan sebesar 1.000 baht, dan kemungkinan penghapusan alokasi pajak khusus bagi empat badan publik. Biaya terpisah sebesar 450 baht bagi wisatawan asing juga sedang dipertimbangkan. Belum ada pungutan perjalanan yang diusulkan tersebut yang mulai diberlakukan.

Rencana pinjaman ini muncul setelah dilaporkan adanya perbaikan prospek peringkat kredit Thailand dari negatif menjadi stabil, dengan Fitch Ratings mengumumkan perubahan itu pada September. Perbaikan prospek bukan berarti kenaikan peringkat, dan tidak menghilangkan tantangan pembiayaan defisit yang terus berlangsung.

Persoalan utamanya lebih luas daripada batas utang. Pendapatan menurun dibandingkan ukuran perekonomian, belanja yang diwajibkan undang-undang menyerap porsi anggaran yang lebih besar, dan biaya kesejahteraan diproyeksikan tumbuh lebih cepat daripada sumber pendanaannya. Pajak baru dapat sedikit meringankan tekanan, tetapi skala, rancangan, dan status persetujuannya sangat beragam.

Penggunaan dana dari rencana 1,26 triliun baht

Rencana tahun fiskal 2027 mencakup sekitar 1,18 triliun baht pinjaman pemerintah, 81,465 miliar baht untuk badan usaha milik negara, dan 850 juta baht untuk badan publik lainnya. Tahun fiskal 2027 berlangsung dari 1 Oktober 2026 hingga 30 September 2027.

Pos terbesar pemerintah adalah 788 miliar baht untuk membiayai defisit anggaran tahun fiskal 2027. Sebanyak 60 miliar baht lainnya digunakan untuk pembiayaan defisit tahun fiskal 2026 terkait belanja yang dibawa ke tahun berikutnya, sementara 12,359 miliar baht dialokasikan untuk proyek pembangunan ekonomi dan sosial. Total penggunaan langsung oleh pemerintah tersebut sekitar 860,359 miliar baht.

Pemerintah juga berencana meminjam 63,038 miliar baht untuk diteruspinjamkan, terutama kepada badan perkeretaapian, serta 200 miliar baht berdasarkan dekret pinjaman darurat untuk energi dan 56,820 miliar baht untuk pengelolaan likuiditas kas negara. Rincian alokasi pemerintah berjumlah sekitar 1,180 triliun baht, sesuai dengan angka utama yang dibulatkan.

Pinjaman baru hanya satu bagian dari program pengelolaan utang. Rencana tersebut juga mencakup sekitar 1,9 triliun baht untuk pengelolaan atau restrukturisasi utang yang ada, dengan satu laporan mencantumkan angka lebih tepat, yakni 1,91 triliun baht, serta pembayaran kembali sebesar 580 miliar baht. Dari pembayaran tersebut, 462 miliar baht berasal dari anggaran belanja tahun fiskal 2027 dan 118 miliar baht dari sumber lain.

Angka-angka ini tidak seharusnya begitu saja dijumlahkan dan disebut sebagai utang baru. Restrukturisasi dapat menggantikan kewajiban yang sudah ada, sementara pembayaran kembali menguranginya. Jumlah pinjaman yang disetujui merupakan rencana pembiayaan, bukan ukuran langsung dari kenaikan jumlah utang yang masih terutang.

Mengapa proyeksi utang berbeda

Direktur jenderal PDMO Jindarat Viriyataveekul menyebutkan utang sekitar 68% dari PDB pada akhir tahun fiskal 2026 dan sedikit di atas 69% pada akhir tahun fiskal 2027. Ia mengatakan utang akan mencapai puncak pada tahun fiskal 2028, lalu berangsur turun.

Pada akhir tahun fiskal 2027, rasio utang publik diperkirakan sedikit di atas 69%, sebelum mencapai puncak pada tahun fiskal 2028.

Kerangka fiskal untuk 2027 hingga 2030 mencantumkan perkiraan yang lebih terperinci, yakni 68,17% pada akhir tahun fiskal 2026 dan puncak 69,78% pada akhir tahun fiskal 2028. Angka puncak itu hanya menyisakan jarak 0,22 poin persentase dari batas.

Kajian NESDC, Lanskap risiko fiskal Thailand dari perspektif dinamika utang, memproyeksikan 67,97% pada tahun fiskal 2026, 69,34% pada 2027, dan 70,05% pada 2028, sebelum turun menjadi 65,74% pada 2032. Proyeksi 2028 tersebut 0,27 poin persentase di atas perkiraan dalam kerangka fiskal dan 0,05 poin di atas batas.

Perkiraan Kementerian Keuangan sebesar 69,7% untuk September 2027 juga lebih tinggi daripada proyeksi NESDC sebesar 69,34%. Angka-angka ini merupakan proyeksi, bukan hasil yang sudah teramati, dan tidak boleh dianggap dapat saling dipertukarkan. Kajian terpisah NESDC tentang kesejahteraan memproyeksikan utang sebesar 68,2% pada 2030, bukan memberikan jalur tahunan yang sama seperti kajian dinamika utang.

Biaya pinjaman lebih rendah sekarang, pembiayaan ulang nanti

PDMO menyesuaikan cara menghimpun dana seiring meningkatnya biaya di pasar obligasi. Instrumen yang diutamakan mencakup surat perbendaharaan negara, surat sanggup bayar, dan pinjaman berjangka, sehingga sebagian penerbitan obligasi berjangka lebih panjang dapat ditunda hingga kondisi membaik.

Jindarat mengatakan sekitar 89% portofolio utang yang ada terdiri atas pinjaman berjangka panjang, sementara biaya pinjaman rata-rata pemerintah sekitar 2,6%. Struktur tersebut membatasi seberapa cepat perubahan suku bunga pasar memengaruhi biaya utang yang sudah ada. Namun, hal itu tidak menjamin pinjaman baru akan tetap sama murahnya.

Data Asosiasi Pasar Obligasi Thailand per 29 September 2026 menunjukkan imbal hasil obligasi pemerintah bertenor tiga tahun sebesar 1,53% dan bertenor sepuluh tahun sebesar 2,41%, dengan selisih 0,88 poin persentase. Imbal hasil obligasi sepuluh tahun dilaporkan berada di level tertinggi dalam empat bulan. PDMO juga menyebut tekanan akibat kenaikan imbal hasil obligasi pemerintah AS bertenor sepuluh tahun.

Pendanaan berjangka lebih pendek dapat menghindari penguncian biaya saat ini untuk waktu lama, tetapi membuat tanggal pembayaran kembali atau pembiayaan ulang menjadi lebih dekat. Karena itu, strategi tersebut sebagian bergantung pada kemampuan mengganti pinjaman itu nanti dengan persyaratan yang dapat diterima. Pinjaman berjangka yang dilaporkan memiliki jatuh tempo sekitar tiga hingga lima tahun, lebih pendek daripada obligasi berjangka panjang, meskipun tidak semuanya langsung jatuh tempo.

Transaksi pembiayaan terpisah menunjukkan bahwa pinjaman jangka panjang belum sepenuhnya dihentikan. PDMO mengatur penerbitan obligasi sosial senilai 1 miliar baht untuk Badan Kerja Sama Pembangunan Ekonomi dengan Negara-Negara Tetangga, dengan tenor sepuluh tahun dan suku bunga tetap tahunan 3,13%. Obligasi ini seluruhnya dijual kepada investor institusi melalui Government Savings Bank dan mendukung restrukturisasi utang terkait Rute 11 Laos serta Jembatan Persahabatan Thailand-Laos kelima antara Bueng Kan dan Bolikhamxay.

Pinjaman energi memiliki peruntukan dan tenggat yang jelas

Alokasi energi sebesar 200 miliar baht pada tahun fiskal 2027 merupakan paruh kedua dari program pinjaman darurat senilai 400 miliar baht. Paruh pertama, yang dialokasikan untuk tahun fiskal 2026, hampir seluruhnya telah digunakan, dengan hanya tersisa beberapa miliar baht.

PDMO menyebutkan putaran pembiayaan terbaru sekitar 30 miliar hingga 40 miliar baht untuk program bantuan Thai Chuai Thai Plus. Tahap tambahan program tersebut dijadwalkan dimulai pada 1 Oktober 2026.

Alokasi kedua sebesar 200 miliar baht ditujukan bagi proyek transisi energi, termasuk pemasangan panel surya rumah tangga, transportasi umum listrik, sepeda motor listrik, dan pelatihan tenaga kerja. Kriteria seleksi telah dipertimbangkan, tetapi proyek-proyek individual masih menunggu pembahasan dalam rapat komite seleksi berikutnya.

Usulan proyek wajib diajukan sebelum 30 September 2026, dan proyek yang disetujui dapat mencairkan dana hingga 31 Desember 2027. Pinjaman akan diberikan sesuai perkembangan proyek dan kebutuhan pencairan aktual, bukan dengan otomatis menarik seluruh alokasi sekaligus.

Dekret tersebut menetapkan tujuan penggunaan dana dan daftar proyek terlampir yang disetujui Parlemen. Jindarat mengatakan ketentuan ini mencegah dana dialihkan begitu saja untuk keperluan yang tidak terkait, termasuk usulan penanganan banjir. Pinjaman atau jaminan tambahan untuk Dana Bahan Bakar Minyak, jika kenaikan harga minyak mengharuskannya, akan menambah tekanan di luar rencana saat ini.

Proyek perkeretaapian mendapat alokasi pinjaman

Dari 63,038 miliar baht pinjaman pemerintah yang akan diteruskan, sekitar 10,653 miliar baht dialokasikan kepada Otoritas Angkutan Cepat Massal Thailand dan 52,385 miliar baht kepada Kereta Api Negara Thailand.

Alokasi metro didominasi 10,5 miliar baht untuk jalur ungu dari Tao Poon ke Rat Burana dan jalan lingkar Kanchanaphisek. Jumlah yang lebih kecil mencakup jalur oranye antara Pusat Kebudayaan Thailand dan Min Buri, perpanjangan jalur hijau ke Khu Khot, serta bagian jalur biru dan ungu yang sudah ada.

Alokasi Kereta Api Negara Thailand mencakup proyek yang sedang berjalan, antara lain 6,5 miliar baht untuk tahap pertama kereta cepat Bangkok-Nakhon Ratchasima, 12 miliar baht untuk rute Den Chai-Chiang Rai-Chiang Khong, dan 3,31 miliar baht untuk jalur ganda antara Nakhon Pathom dan Chumphon. Perpanjangan jalur merah juga termasuk.

Rincian proyek mengandung ketidaksesuaian yang tampak jelas: alokasi jalur kereta Ban Phai-Nakhon Phanom hanya dicantumkan sebesar 16.000 baht dan tidak memuat jumlah lengkap bagi seluruh delapan proyek Kereta Api Negara Thailand yang disebutkan. Angka tersebut tidak dapat dengan aman dianggap sebagai alokasi proyek yang dapat digunakan tanpa klarifikasi. Total 52,385 miliar baht untuk badan tersebut merupakan angka pembiayaan yang lebih jelas.

Pajak perjalanan dapat menambah pendapatan, tetapi perkiraannya beragam

Usulan pajak keberangkatan dari Departemen Pendapatan awalnya akan mengenakan 1.000 baht untuk setiap keberangkatan melalui udara kepada penumpang yang memenuhi syarat dari semua kewarganegaraan. Maskapai penerbangan atau agen tiket akan memungut pajak bersama harga tiket. Keberangkatan melalui darat dan laut pada awalnya dikecualikan, sedangkan batas maksimum yang diusulkan secara hukum adalah 5.000 baht per keberangkatan.

Konsultasi publik berlangsung hingga 29 Oktober 2026. Undang-undang yang diusulkan akan berlaku 180 hari setelah diumumkan dalam Lembaran Negara, sementara tiket yang dibeli sebelum tanggal pemberlakuan akan dikecualikan meskipun perjalanan dilakukan kemudian. Pengecualian lain yang diusulkan mencakup anak berusia dua tahun atau lebih muda, penumpang transit, personel transportasi, dan kegiatan resmi tertentu.

Perkiraan pendapatan sangat berbeda. Salah satu perkiraan menyebut penerimaan tahunan sebesar 12 miliar baht. Perhitungan ilustratif terpisah menghasilkan sekitar 46 miliar baht dengan menjumlahkan 13,06 juta perjalanan warga Thailand ke luar negeri dan 32,97 juta kedatangan wisatawan asing pada 2025, dengan asumsi jumlah keberangkatan wisatawan asing serupa, lalu mengalikan totalnya dengan 1.000 baht.

Angka yang lebih besar itu bukan perkiraan penerimaan aktual. Perhitungan tersebut tidak memperhitungkan bahwa pajak hanya berlaku untuk perjalanan udara, pengecualian, ataupun perubahan perilaku perjalanan. Karena itu, kedua angka tersebut tidak boleh disajikan sebagai proyeksi yang sama-sama matang.

Biaya terpisah sebesar 450 baht bagi pengunjung asing yang diusulkan Kementerian Pariwisata dan Olahraga pada awalnya akan berlaku bagi kedatangan melalui udara yang memenuhi syarat. Kebijakan itu menargetkan penerimaan sekitar 8 miliar baht per tahun untuk pengembangan pariwisata setelah dikurangi biaya pemungutan dan asuransi. Target awal pemberlakuan pada kuartal pertama 2027 masih menunggu keputusan terkait pemungutan, pengecualian, asuransi, dan persetujuan Kabinet.

Pengunjung asing yang dikenai kedua pungutan tersebut akan membayar tambahan 1.450 baht untuk satu kali kedatangan dan keberangkatan. Biaya pengunjung akan mendanai asuransi dan peningkatan pariwisata, sedangkan pajak keberangkatan akan menambah pendapatan pemerintah. Kedua jenis penerimaan itu tidak dapat dianggap dapat digunakan secara bebas untuk tujuan yang sama.

Perubahan pajak lain berdampak lebih luas daripada perjalanan

Wakil Perdana Menteri sekaligus Menteri Keuangan Ekniti Nitithanpraphat mengatakan kesimpulan mengenai cukai kendaraan bermotor diperkirakan akan diperoleh dalam satu hingga dua minggu setelah pernyataannya. Pembahasan mencakup perlindungan bagi produsen kendaraan dalam negeri, tetapi belum ada tarif final atau perkiraan pendapatan terperinci dalam usulan yang dilaporkan.

Usulan lain akan mengakhiri alokasi pajak khusus bagi Thai PBS, Yayasan Promosi Kesehatan Thailand, Dana Pengembangan Olahraga Nasional, dan Dana Lansia. Pajak yang dialokasikan khusus ini menyalurkan pendapatan kepada badan tertentu, bukan ke kas negara secara umum.

Menurut perkiraan yang menyertai usulan tersebut, penggantian mekanisme itu dengan alokasi anggaran tahunan dapat mengalihkan setidaknya 10 miliar baht per tahun ke kas negara. Namun, hal ini belum tentu memperbaiki keseimbangan fiskal pemerintah dalam jumlah yang sama: jika badan-badan tersebut tetap mendapat dukungan anggaran, sebagian atau seluruh pengeluarannya tetap harus dibiayai.

Sebagai perbandingan, perkiraan pajak keberangkatan sebesar 12 miliar baht dan perkiraan pendapatan pajak khusus sebesar 10 miliar baht berjumlah 22 miliar baht, atau sekitar 2,8% dari rencana pinjaman untuk menutup defisit sebesar 788 miliar baht. Perbandingan ini menggunakan angka yang disebutkan, tetapi tidak menunjukkan penghematan bersih, terutama karena pengganti pendanaan bagi keempat badan tersebut belum ditentukan.

Korn Chatikavanij, wakil pemimpin Partai Demokrat, anggota Parlemen, dan mantan menteri keuangan, memperingatkan bahwa kenaikan belanja yang berpadu dengan lambatnya pertumbuhan penerimaan pajak dapat membuat Thailand terkendala aturan disiplin fiskal dan batas utang. Kajian NESDC mengidentifikasi persoalan pendapatan yang lebih luas: kerangka fiskal memperkirakan kenaikan pajak pertambahan nilai, tetapi penerapannya masih sangat tidak pasti.

Pendapatan yang melemah berhadapan dengan komitmen belanja yang meningkat

NESDC menemukan bahwa pendapatan bersih pemerintah rata-rata sebesar 15% dari PDB pada tahun fiskal 2023 hingga 2025, turun dari 16,5% pada tahun fiskal 2011 hingga 2016. Penurunan itu sebesar 1,5 poin persentase. Selama sepuluh tahun fiskal terakhir, pendapatan rata-rata berada di bawah belanja dengan selisih setara sekitar 4% dari PDB.

Penerimaan tunai baru-baru ini meningkat: pendapatan bersih mencapai sekitar 2,61 triliun baht dalam sebelas bulan pertama tahun fiskal 2026, naik 4%. Namun, pertumbuhan dalam nilai baht saja tidak cukup untuk membalikkan penurunan jangka panjang pendapatan dibandingkan ukuran perekonomian.

Komitmen belanja wajib menyerap 76,2% anggaran tahun fiskal 2026, dibandingkan 71,7% pada tahun fiskal 2016. Kenaikan 4,5 poin persentase menyisakan lebih sedikit ruang untuk mengalihkan belanja. Pensiun, biaya personel, layanan kesehatan, dan kesejahteraan sulit dikurangi dengan cepat karena banyak di antaranya berasal dari hak yang dijamin undang-undang.

Kewajiban di luar anggaran utama juga berpengaruh. Penggantian biaya pemerintah yang masih tertunda berdasarkan Pasal 28 Undang-Undang Disiplin Fiskal dan Keuangan Negara 2018 meningkat dari 839,462 miliar baht pada tahun fiskal 2018 menjadi 1,134 triliun baht pada tahun fiskal 2025, naik sekitar 294,289 miliar baht atau 35,1%.

NESDC mengingatkan bahwa utang saja tidak menentukan apakah keuangan publik berkelanjutan. Kapasitas pendapatan, kewajiban pembayaran kembali, biaya pinjaman, dan pertumbuhan juga menentukan kemampuan pemerintah menyerap guncangan. Skenario dasar lembaga itu mengasumsikan pertumbuhan ekonomi melampaui biaya pinjaman riil, sehingga membantu menurunkan rasio utang, sementara defisit fiskal yang berlanjut menambah utang.

Biaya kesejahteraan memperpanjang tekanan hingga dekade berikutnya

Kajian terpisah NESDC mengenai anggaran sosial memproyeksikan belanja kesejahteraan akan melampaui pendapatan mulai 2031 dalam skenario dasarnya. Belanja perlindungan sosial meningkat dari 610 miliar baht pada 2012 menjadi 1,40 triliun baht pada 2024, dengan tingkat pertumbuhan tahunan majemuk rata-rata 7,3%. Pendapatan tumbuh lebih lambat, sebesar 6,6%, hingga mencapai 1,57 triliun baht.

Subsidi pemerintah menyumbang 72,8% pendapatan kesejahteraan. Jika kontribusi pemerintah kepada dana-dana turut dihitung, porsi negara naik menjadi 78,6%, sementara anggota tertanggung dan pemberi kerja menyumbang 13,6%. Tunjangan hari tua dan kematian mencakup 41,29% belanja, sedangkan layanan kesehatan 32,64%; secara keseluruhan, keduanya mencapai 73,93%.

Penuaan penduduk menambah biaya tersebut. Penduduk berusia 60 tahun atau lebih mencakup 20,17% populasi pada 2023 dan diproyeksikan mencapai 28,09% pada 2034. Penduduk usia kerja 15 hingga 59 tahun diproyeksikan turun dari 67% menjadi 55,83% pada 2040.

Untuk 2040, kajian tersebut memproyeksikan pendapatan dasar sebesar 1,92 triliun baht dan belanja dalam berbagai skenario sebesar 2,37 triliun hingga 2,76 triliun baht. Pemodelannya menerapkan batas pertumbuhan subsidi pemerintah sebesar 1%. Karena itu, angka-angka tersebut menggambarkan hasil berdasarkan asumsi tertentu, bukan keputusan pendanaan yang sudah ditetapkan.

NESDC merekomendasikan perluasan perlindungan berbasis iuran bagi pekerja informal, pekerja gig, dan pekerja mandiri; peninjauan basis pajak; pengendalian biaya layanan kesehatan; serta pengaitan catatan kesejahteraan dengan informasi pendapatan dan pajak. Langkah-langkah ini menangani tekanan dengan skala berbeda dari pungutan perjalanan individual.

Jadwal terdekat membedakan keputusan yang sudah diambil dari usulan yang masih menunggu:

• 29 September 2026: Kabinet menyetujui rencana pengelolaan utang tahun fiskal 2027.
• Sebelum 30 September 2026: Proyek transisi energi wajib diajukan untuk seleksi.
• 1 Oktober 2026: Tahun fiskal 2027 dimulai, bersamaan dengan tahap tambahan Thai Chuai Thai Plus yang dijadwalkan.
• 29 Oktober 2026: Konsultasi pajak keberangkatan berakhir.
• Kuartal pertama 2027: Target awal pemberlakuan biaya pengunjung asing, dengan syarat mendapat persetujuan.
• 31 Desember 2027: Tenggat pencairan dana untuk proyek energi yang disetujui.
• Tahun fiskal 2028: Kedua kajian utang memproyeksikan utang mencapai puncak, tetapi berbeda pendapat mengenai apakah angkanya melampaui 70%.

Poin Utama

• Thailand menyetujui pinjaman publik baru sekitar 1,26 triliun baht untuk tahun fiskal 2027.
• Kerangka fiskal memproyeksikan puncak utang 69,78% pada 2028; NESDC memproyeksikan 70,05%.
• PDMO mengutamakan pendanaan berjangka lebih pendek, sementara biaya pinjaman rata-rata yang ada masih sekitar 2,6%.
• Pajak keberangkatan 1.000 baht dan biaya pengunjung 450 baht masih berupa usulan, belum menjadi pungutan aktif.
• Penghapusan alokasi pajak khusus dapat mengalihkan pendapatan ke kas negara, tetapi penghematan bersih bergantung pada anggaran pengganti.
• Penurunan pendapatan dibandingkan PDB dan meningkatnya komitmen kesejahteraan membuat tantangan fiskal lebih besar daripada satu usulan pajak mana pun.