Terikat Kontrak: Bagaimana Perjanjian Batu Bara Jangka Panjang Menghambat Peralihan Asia ke Energi Bersih

Kontrak yang bertahan lebih lama daripada target iklim

Di seluruh Asia, perusahaan utilitas terikat pada batu bara jauh lebih lama daripada yang diperkirakan berdasarkan kebijakan iklim atau tren pasar. Perjanjian pembelian listrik berdurasi puluhan tahun membuat pembangkit batu bara terus beroperasi, bahkan ketika listrik tenaga angin dan surya yang lebih murah tersedia di jaringan. Di Asia Tenggara, antara 50 persen dan 100 persen kapasitas pembangkit batu bara tercakup dalam perjanjian semacam itu, dengan rata-rata masa kontrak tersisa sekitar sembilan hingga 18 tahun, menurut data yang dibagikan Powering Past Coal Alliance. Hasilnya adalah sebuah paradoks. Kapasitas listrik terbarukan terus meningkat, tetapi pembangkitan listrik dari batu bara tetap tinggi karena kontrak mengharuskan pembeli membayar pembangkit batu bara, terlepas dari apakah listriknya dibutuhkan.

Keterikatan kontraktual itu terlihat dalam data pembangkitan listrik regional. Porsi batu bara dalam pasokan listrik Asia Tenggara naik dari sekitar 35 persen menjadi kira-kira 45 persen selama satu dekade terakhir, meski porsi batu bara dalam pembangkitan listrik global turun dari sekitar 39 persen menjadi sekitar 34 persen. Energi bersih masih tertinggal. Energi terbarukan menghasilkan sekitar 26 persen listrik di kawasan ini, jauh di bawah rata-rata global sekitar 41 persen. Kesenjangan ini menunjukkan peluang yang hilang, baik untuk memangkas polusi karbon maupun menurunkan biaya sistem seiring makin murahnya energi surya, angin, dan penyimpanan energi.

Tantangannya bukan hanya teknis, tetapi juga hukum dan keuangan. Kontrak batu bara dirancang untuk menjamin pendapatan yang stabil bagi pemilik pembangkit dan pekerjaan yang stabil bagi para pekerja. Jika perusahaan utilitas membatasi produksi listrik batu bara yang telah dikontrak demi memberi ruang bagi energi terbarukan, mereka berisiko terkena denda atau tetap harus membayar biaya tetap pembangkit batu bara yang tidak beroperasi. Kewajiban tersebut dapat mencapai miliaran dolar untuk seluruh armada pembangkit suatu negara. Itu menjelaskan mengapa operator jaringan sering kali lebih dulu membatasi produksi listrik tenaga angin atau surya, meskipun artinya mereka harus membayar lebih mahal untuk listrik.

Cara kerja perjanjian take or pay

Sebagian besar proyek batu bara di pasar negara berkembang Asia dibiayai dengan mengandalkan perjanjian pembelian listrik jangka panjang. Banyak di antaranya memuat ketentuan yang disebut take or pay, yang mewajibkan pembeli membayar volume atau kapasitas minimum, terlepas dari apakah pembangkit beroperasi. Tujuannya adalah mengatasi risiko investasi dengan menjamin pendapatan selama 20 hingga 30 tahun. Struktur tersebut sesuai dengan model lama yang mengandalkan pengoperasian unit batu bara besar dan stabil sebagai tulang punggung jaringan. Namun, model ini tidak cocok dengan sistem modern, ketika energi terbarukan yang produksinya berfluktuasi menyuplai bagian listrik yang terus meningkat dan jaringan lebih membutuhkan fleksibilitas ketimbang keluaran tetap.

Mengakhiri atau merundingkan ulang perjanjian ini tidak mudah. Isi kontrak sangat beragam, tetapi denda atas kekurangan produksi lazim ditemukan. Untuk proyek yang melibatkan pemberi pinjaman dan investor asing, kontrak listrik dapat disertai perjanjian dukungan pemerintah yang memberikan perlindungan kuat kepada investor. Kebijakan yang memaksa pembangkit pensiun lebih awal dapat memicu tuntutan kompensasi. Pemerintah yang khawatir menghadapi sengketa dengan investor kerap ragu mewajibkan penutupan pembangkit, meskipun strategi iklim mengharuskannya.

Pembatasan produksi listrik meluas di kawasan

Ketika produksi listrik batu bara yang terikat kontrak menyita ruang pada jaringan, pembangkit energi terbarukan harus mengurangi produksinya. Pembatasan produksi, yakni praktik sengaja mengurangi pembangkitan listrik terbarukan, makin sering terjadi. Di China, tempat penambahan kapasitas energi bersih melonjak, produksi listrik dari pembangkit batu bara dan gas masih naik 7,3 persen pada Oktober dibandingkan tahun sebelumnya. Para analis memperingatkan bahwa komitmen batu bara jangka panjang turut menyebabkan pembatasan produksi listrik tenaga surya dan angin. Wood Mackenzie memperkirakan rata-rata pembatasan produksi listrik tenaga surya akan melampaui 5 persen di 21 provinsi selama dekade mendatang. Sejumlah ekonomi besar di Asia Pasifik, termasuk Jepang, Australia, dan India, juga melaporkan peningkatan pembatasan produksi listrik terbarukan dalam setahun terakhir.

Pembatasan produksi menimbulkan biaya langsung. Investor di sektor tenaga angin dan surya memperoleh pendapatan lebih rendah daripada yang diperkirakan. Hal itu dapat menghambat investasi di masa depan. Konsumen juga dirugikan karena sistem akhirnya membayar listrik melebihi kebutuhan, baik untuk memenuhi kontrak batu bara maupun memberi kompensasi kepada proyek energi terbarukan yang tidak dapat menyalurkan seluruh produksinya. Semakin lama kontrak batu bara yang tidak fleksibel bertahan, semakin besar risiko aset energi bersih tidak dimanfaatkan secara optimal dan biaya sistem meningkat.

Jaringan yang dibangun untuk pembangkit tak fleksibel

Unit batu bara dirancang untuk beroperasi stabil dalam jangka waktu panjang dan membutuhkan biaya besar untuk menaikkan atau menurunkan produksinya. Sebaliknya, produksi listrik terbarukan berfluktuasi. Menyeimbangkan keduanya membutuhkan penjadwalan yang lebih baik, lebih banyak penyimpanan energi, dan kontrak yang menghargai fleksibilitas. Tanpa perubahan tersebut, petugas pengatur operasi kerap mempertahankan pengoperasian unit batu bara demi menghindari denda kontrak dan tekanan teknis, lalu membatasi produksi listrik tenaga surya dan angin saat puncak siang hari atau malam berangin. Jaringan modern membutuhkan respons permintaan, peningkatan interkoneksi, pembangkit gas fleksibel untuk memenuhi kebutuhan jangka pendek, serta semakin banyak baterai. Jaringan juga membutuhkan kontrak lama yang memungkinkan produksi batu bara dikurangi saat energi terbarukan melimpah.

Gambaran di sejumlah negara

Persoalan kontrak batu bara berbeda di tiap pasar, tetapi beberapa pola kerap muncul: sisa masa kontrak yang panjang, biaya tetap yang tinggi, dan ketidakpastian kebijakan terkait pembiayaan pensiun pembangkit. Berikut kondisi di sejumlah negara utama.

Indonesia

Indonesia sangat bergantung pada batu bara dan memiliki banyak pembangkit yang didukung perjanjian jangka panjang. Pemerintah telah mengumumkan target untuk mengurangi penggunaan batu bara, dan Kemitraan Transisi Energi Berkeadilan (Just Energy Transition Partnership) senilai miliaran dolar dirancang untuk mendukung upaya tersebut. Namun, kemajuannya belum merata. Rencana memensiunkan sekitar 6,7 gigawatt kapasitas pembangkit pada 2030 terancam akibat lambatnya pencairan pendanaan internasional. Perusahaan listrik negara, PLN, masih membayar kapasitas yang tidak terpakai di sejumlah pembangkit karena pembangunan berlebih pada siklus investasi terakhir. Beban ini pada akhirnya ditanggung konsumen dan negara. Analis Ember mengatakan penghentian penggunaan batu bara pada 2040 mengharuskan pensiun pembangkit batu bara sekitar 3 gigawatt per tahun dan pembangunan energi terbarukan secara cepat, terutama tenaga surya yang dipadukan dengan baterai, sehingga energi bersih mencapai sekitar 65 persen dari bauran energi pada 2040. Indonesia juga tengah menguji transaksi pensiun dini, termasuk kesepakatan yang terkait dengan Mekanisme Transisi Energi (Energy Transition Mechanism) Asian Development Bank. Model ini mengandalkan pembiayaan ulang aset batu bara dengan biaya lebih rendah, membayar investor lebih cepat, dan menutup unit lebih awal daripada yang diizinkan kontrak semula.

Vietnam

Vietnam telah menandatangani komitmen tingkat tinggi untuk beralih dari batu bara ke energi bersih, dan iklim investasinya relatif kondusif. Kekhawatiran akan kekurangan listrik membuat para pembuat kebijakan berhati-hati dalam menutup unit batu bara terlalu cepat. Para peneliti menyebut langkah jangka pendek yang paling praktis adalah menghentikan penambahan kapasitas batu bara baru, memanfaatkan energi terbarukan yang sudah tersedia dengan lebih baik, dan mereformasi kontrak agar pembangkit batu bara dapat beroperasi lebih sedikit jam tanpa terkena denda. Tujuannya adalah menjaga pasokan listrik sembari memberi ruang bagi lebih banyak tenaga angin dan surya serta mengurangi risiko pembatasan produksi.

Filipina

Filipina melarang proyek batu bara baru pada 2020, tetapi pembangkit yang sudah dalam tahap perencanaan tetap berjalan, lengkap dengan kontrak berjangka panjang. Pembangkit GNPower Dinginin di Bataan menggambarkan keterikatan tersebut. Mengakhiri kontrak batu bara berskala besar lebih awal dapat menelan biaya ratusan juta dolar setelah utang yang belum lunas, pajak, dan laba yang hilang diperhitungkan. Biaya tersebut biasanya dibebankan kepada pelanggan listrik. Entitas milik negara menguasai porsi signifikan aset batu bara di Asia Tenggara. Tidak seperti negara-negara kaya yang memiliki lembaga publik untuk mengambil alih kontrak, banyak pemerintah di kawasan ini tidak memiliki ruang fiskal untuk melakukannya. Karena itulah pembiayaan campuran dan dukungan multilateral sangat penting bagi rencana pensiun pembangkit.

India

India dengan cepat memperluas kapasitas tenaga surya dan angin, tetapi pembeli listrik tingkat negara bagian masih menyiapkan perjanjian jangka panjang baru dengan pembangkit batu bara. Seiring meningkatnya produksi listrik bersih, perusahaan penyalur menghadapi risiko harus membayar biaya tetap yang besar untuk aset batu bara yang kurang dimanfaatkan. Sejumlah lembaga pemikir, termasuk Ember dan Climate Trends, berpendapat bahwa perusahaan distribusi perlu merancang ulang rencana sumber daya dan beralih ke kontrak yang fleksibel agar listrik bersih dapat diprioritaskan saat tersedia. Tanpa peralihan tersebut, risiko pembatasan produksi dan aset terlantar akan meningkat.

Uang, hukum, dan siapa yang menanggung biayanya

Di balik setiap pembangkit batu bara terdapat struktur keuangan. Dalam banyak kasus, proyek-proyek ini didukung investor dan pemberi pinjaman asing, sementara pemerintah negara tuan rumah menopangnya melalui kontrak dan jaminan. Riset World Resources Institute menyoroti kenyataan sulit: banyak perjanjian investasi mewajibkan pemerintah negara tuan rumah memberi kompensasi kepada investor atas tindakan kebijakan yang menyebabkan penutupan lebih awal. Hal ini sangat menghambat langkah cepat. Pemerintah dengan ruang fiskal terbatas kemungkinan tidak akan menanggung kewajiban kompensasi yang besar, dan enggan menghadapi sengketa investor di hadapan tribunal internasional. Rancangan hukum rezim investasi pada masa lalu tidak dibuat dengan mempertimbangkan target iklim.

Meski demikian, ada beberapa jalan yang dapat ditempuh. Pemerintah dapat memimpin negosiasi terstruktur yang melibatkan seluruh pemangku kepentingan, termasuk pemilik pembangkit, pemberi pinjaman, dan bank pembangunan. Negara asal investor asing besar, seperti China, Jepang, dan Korea, dapat membantu, terutama karena bank-bank yang didukung pemerintah dari negara-negara tersebut membiayai banyak unit batu bara di Asia Tenggara. Bank pembangunan multilateral dapat menyediakan modal konsesional, dukungan hukum, dan asuransi risiko untuk mengatasi kebuntuan. Pensiun dini jarang dapat dilakukan tanpa kompromi dari semua pihak, tetapi sejumlah kesepakatan perintis mulai muncul, termasuk di Indonesia dan Chile, yang mengaitkan penurunan suku bunga dengan pemangkasan emisi yang lebih cepat.

Mengapa pensiun dini terus terhambat

Gagasannya sederhana: menutup pembangkit lebih awal dan menggantinya dengan energi bersih. Dalam praktiknya, seseorang harus membayar kompensasi kepada investor atas tahun-tahun operasi yang hilang, atau ketentuan kontrak harus diubah. Aturan donor membatasi penggunaan dana publik untuk mengambil alih aset batu bara. Pemberi pinjaman swasta menghadapi risiko reputasi jika membayar pemilik batu bara agar menutup pembangkit. Kendala-kendala tersebut memperlambat program pensiun dini dan memaksa perencana untuk berfokus pada cara lain, seperti mempercepat penambahan energi terbarukan sembari berupaya mengurangi waktu operasi pembangkit batu bara berdasarkan kontrak yang berlaku.

Membuka jalan bagi kontrak tanpa membebani anggaran

Instrumen keuangan dan hukum baru dirancang untuk merestrukturisasi kontrak batu bara agar energi bersih dapat berkembang dengan biaya lebih rendah. Analisis RMI menguraikan tiga cara praktis. Pertama, mengakhiri perjanjian pembelian listrik batu bara lebih awal dengan membiayai ulang aset dan melunasi investor lebih cepat, sehingga pembangkit pensiun beberapa tahun lebih awal dari jadwal. Kedua, mengganti kontrak batu bara dengan kontrak energi bersih, sehingga pembayaran utang dan pendapatan dikaitkan dengan energi terbarukan dan penyimpanan energi baru yang mengisi kekurangan pasokan. Ketiga, merestrukturisasi kontrak batu bara untuk mengurangi emisi sebelum penutupan, misalnya dengan menurunkan batas minimum pembelian, mengurangi jam operasi wajib, dan menyelaraskan pembayaran dengan pengaturan operasi aktual sembari menetapkan tanggal pensiun yang pasti.

Pendekatan ini mengandalkan mekanisme transisi batu bara yang memadukan pinjaman konsesional dan modal komersial agar biaya tetap terjangkau bagi konsumen dan wajib pajak, sekaligus menjaga agar investor tidak mengalami kerugian berarti. Beberapa struktur, seperti sarana transisi terkelola, dapat membuka masa transisi beberapa tahun, saat kapasitas bersih dibangun dan waktu operasi batu bara dipangkas tajam. Dengan dukungan kebijakan yang tepat, instrumen ini dapat memangkas emisi sebesar 80 persen atau lebih di pembangkit tertentu, bahkan lebih dari 90 persen dalam beberapa kasus. Kuncinya adalah merancang paket yang layak dibiayai dan menyelaraskan insentif bagi perusahaan utilitas, pemilik pembangkit, pemberi pinjaman, dan regulator.

Membuat kontrak lebih fleksibel

Fleksibilitas kontrak sama pentingnya dengan pembiayaan. Perjanjian pembelian listrik yang ditandatangani pada era yang berpusat pada batu bara kerap mengasumsikan operasi beban dasar dan faktor kapasitas yang tinggi. Dalam sistem yang mengutamakan energi terbarukan, hal-hal tersebut justru menjadi beban. Regulator dapat mewajibkan kontrak baru dan kontrak hasil perundingan ulang mencakup hak pengaturan operasi berdasarkan pertimbangan ekonomi, tingkat pembelian minimum yang lebih rendah, pembayaran atas kinerja yang fleksibel alih-alih produksi tetap, serta kemampuan menghentikan sementara produksi batu bara ketika energi terbarukan melimpah. Investasi transmisi dan interkoneksi regional dapat memperluas pasar bagi kelebihan tenaga surya dan angin. Penyimpanan energi dan respons permintaan dapat menggeser konsumsi ke waktu ketika produksi energi terbarukan tinggi.

Memanfaatkan kredit transisi dan pasar karbon

Kesepakatan pensiun dini lebih mudah dibiayai ketika pengurangan emisi memiliki nilai. Kredit transisi yang dikaitkan dengan penutupan terverifikasi dapat mengurangi biaya pembiayaan ulang dan pensiun. Program seperti Mekanisme Transisi Energi Asian Development Bank bertujuan memadukan modal berbiaya lebih rendah dengan pengurangan emisi yang terukur serta jadwal pensiun yang jelas. Perancangan yang cermat sangat penting agar kredit mencerminkan pengurangan emisi yang nyata dan tambahan, serta agar masyarakat di sekitar pembangkit merasakan manfaat nyata.

Ketahanan energi dan lapangan kerja

Kekhawatiran soal keandalan pasokan dan lapangan kerja sangat membebani perdebatan mengenai batu bara. Dengan perencanaan, masalah-masalah tersebut dapat diatasi. Keandalan membutuhkan lebih dari sekadar pembangkit beban dasar. Sistem memerlukan sumber daya yang dapat merespons perubahan pasokan dan permintaan dengan cepat. Baterai, kapasitas gas yang fleksibel sebagai solusi peralihan bila dibutuhkan, penguatan jaringan, dan prakiraan yang lebih baik dapat membantu. Kebijakan dapat mewajibkan unit batu bara beroperasi lebih fleksibel dalam jangka pendek, dengan menurunkan beban stabil minimum dan memungkinkan perubahan produksi lebih cepat agar lebih sedikit energi terbarukan terbuang.

Transisi yang berkeadilan harus menjadi bagian dari setiap rencana. Provinsi dan masyarakat yang bergantung pada batu bara membutuhkan investasi di industri baru, pelatihan, dan dukungan terarah. Jadwal pensiun pembangkit dapat disusun bertahap untuk meminimalkan gangguan sosial. Di tempat pembangkit menimbulkan risiko kesehatan setempat yang signifikan, tindakan dini dapat segera memberi manfaat. Dukungan bagi pekerja dan usaha yang terdampak perlu menjadi bagian dari pembiayaan transisi, bukan sekadar dipikirkan belakangan.

Apakah pembangkit-pembangkit ini benar-benar terlalu muda untuk pensiun?

Klaim yang kerap muncul adalah bahwa armada batu bara Asia Tenggara terlalu muda untuk ditutup. Analisis baru menggoyahkan anggapan tersebut. Global Energy Monitor memperkirakan usia rata-rata unit batu bara di Asia Tenggara akan mencapai sekitar 28 tahun pada 2040. Dengan demikian, sebagian besar pembangkit akan berada dalam rentang usia pensiun yang lazim jika kebijakan mengarahkan sistem menuju energi bersih. Menghentikan penambahan batu bara baru merupakan langkah penting. Jika tidak ada kapasitas baru yang ditambahkan, hanya sebagian kecil armada pembangkit yang berusia di bawah 20 tahun pada 2040. Kajian keuangan juga menunjukkan bahwa dengan kebijakan dan pembiayaan yang tepat, sejumlah unit dapat dipensiunkan secara hemat biaya saat berusia belasan tahun dan diganti dengan energi terbarukan serta penyimpanan energi, tanpa menaikkan harga grosir.

Christine Shearer, pengelola Global Coal Plant Tracker di Global Energy Monitor, menolak anggapan bahwa usia muda menentukan nasib unit batu bara di kawasan ini.

Christine Shearer, Global Energy Monitor: "Anggapan bahwa pembangkit batu bara Asia Tenggara terlalu muda untuk dipensiunkan adalah kesalahpahaman."

Pandangan itu sejalan dengan pengalaman nyata di kawasan lain, tempat batu bara ditinggalkan dengan cepat setelah kontrak dan kebijakan diselaraskan. Langkah berikutnya bagi Asia Tenggara adalah mengembangkan transaksi perintis menjadi program berskala besar serta memastikan kontrak baru, baik untuk batu bara maupun energi bersih, dirancang fleksibel sejak awal. Tanpa reformasi, kawasan ini berisiko membayar pembangkit batu bara dua kali: sekali melalui biaya tetap dan sekali lagi melalui harga energi terbarukan yang kurang dimanfaatkan. Dengan reformasi, kawasan ini dapat memangkas emisi lebih cepat, menarik investasi, dan meningkatkan kesehatan masyarakat sembari menjaga pasokan listrik.

Hal yang Perlu Diketahui

• Antara 50 persen dan 100 persen kapasitas batu bara Asia Tenggara terikat dalam perjanjian pembelian listrik dengan rata-rata sisa masa kontrak sembilan hingga 18 tahun.
• Porsi batu bara dalam pasokan listrik Asia Tenggara naik menjadi sekitar 45 persen selama satu dekade terakhir, sementara porsi batu bara global turun menjadi sekitar 34 persen.
• Energi terbarukan memasok sekitar 26 persen listrik Asia Tenggara, dibandingkan dengan sekitar 41 persen secara global. Salah satu penyebabnya adalah kontrak batu bara menghambat masuknya energi bersih.
• China, Jepang, Australia, dan India melaporkan peningkatan pembatasan produksi listrik terbarukan karena komitmen batu bara jangka panjang membatasi fleksibilitas jaringan.
• Mengakhiri kontrak batu bara dapat memicu denda dan tuntutan kompensasi, terutama jika investor asing mendapat perlindungan, sehingga memperlambat pensiun dini.
• Rencana pengurangan penggunaan batu bara di Indonesia menghadapi keterlambatan pendanaan. Menurut para analis, penghentian penggunaan batu bara pada 2040 mengharuskan pensiun sekitar 3 gigawatt kapasitas batu bara setiap tahun dan peningkatan porsi energi terbarukan hingga sekitar 65 persen dari bauran energi.
• RMI dan pihak lain menguraikan berbagai cara untuk membuka jalan bagi perubahan kontrak, termasuk pengakhiran lebih awal, penggantian dengan kontrak energi bersih, dan restrukturisasi kontrak untuk memangkas emisi.
• Pembiayaan transisi dan kredit karbon dapat menurunkan biaya pensiun, sementara aturan kontrak baru perlu mengutamakan fleksibilitas dan pengaturan operasi berdasarkan pertimbangan ekonomi.
• Global Energy Monitor menyimpulkan bahwa usia rata-rata pembangkit batu bara Asia Tenggara akan mendekati usia pensiun yang lazim pada 2040, sehingga penutupan lebih awal layak dilakukan dengan kebijakan yang tepat.