Aturan yang Berlawanan di Laut: Mengapa Kode Etik di Laut China Selatan Masih Sulit Terwujud

Ujian terhadap aturan dan tekad di Laut China Selatan

Konfrontasi di dekat Karang Scarborough, Karang Second Thomas, dan sejumlah fitur lain yang diperebutkan telah menjadikan Laut China Selatan sebagai ujian berkelanjutan bagi dua gagasan yang sangat berbeda tentang tatanan maritim. China menganggap penerbangan dan patroli militer asing di dalam garis sembilan putus-putus sebagai pelanggaran kedaulatan. Filipina, Vietnam, Malaysia, Brunei, serta mitra seperti Amerika Serikat, Australia, Kanada, dan Jepang menyatakan bahwa operasi tersebut merupakan bagian dari hak navigasi dan lintas udara berdasarkan Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hukum Laut (UNCLOS). Akibatnya, kapal penjaga pantai, angkatan laut, dan milisi maritim kerap berhadapan dalam jarak dekat, sehingga meningkatkan risiko tabrakan, cedera, atau hal yang lebih buruk.

Beberapa bulan terakhir diwarnai serangkaian insiden menegangkan. Misi pengiriman pasokan Filipina ke BRP Sierra Madre yang kandas di Karang Second Thomas menghadapi aksi menabrak, manuver penghadangan, dan semprotan meriam air. Manila melaporkan bahwa personel China menggunakan alat berbilah dan menyita peralatan secara paksa dalam konfrontasi pada Juni 2024. Di Karang Scarborough, patroli Filipina berhadapan dengan semburan air bertekanan tinggi dan penguntitan ketat. China juga meningkatkan jumlah kapal di sekitar Karang Sabina dan mengumumkan aturan maritim baru yang mengizinkan penjaga pantainya menahan awak kapal asing untuk waktu lama. Vietnam mempercepat pembangunan di fitur-fitur yang didudukinya, termasuk landasan udara baru, untuk memperkuat posisinya. Setiap langkah memicu tanggapan, dan setiap tanggapan dibaca pihak lain sebagai bukti niat bermusuhan.

Dengan latar tersebut, Kode Etik (COC) antara China dan negara-negara Asia Tenggara yang telah lama dibahas dipromosikan sebagai pagar pengaman. Para perunding berharap COC dapat mengubah situasi nyaris celaka menjadi pertemuan yang terkendali. Namun, masalah utamanya lebih dalam daripada sekadar prosedur. Beijing menganggap sejumlah terumbu, karang, dan perairan sebagai wilayah kedaulatan, bukan zona maritim yang disengketakan. Filipina dan negara-negara lain mengandalkan UNCLOS dan putusan arbitrase 2016 untuk menyatakan bahwa sebagian besar kawasan yang dipersoalkan berada di dalam zona ekonomi eksklusif (ZEE) mereka dan perairan internasional. Perbedaan narasi hukum ini menjelaskan mengapa kemunduran terus berulang dan mengapa sebuah naskah saja tidak akan menyelesaikan persaingan mengenai aturan di laut.

Hal yang benar-benar dapat diatasi oleh kode tersebut

Dua dekade perundingan telah mengerucut pada satu gagasan dasar. COC menyangkut pengelolaan konflik, bukan soal siapa yang memiliki pulau tertentu atau di mana batas maritim harus ditarik. COC tidak akan mengubah klaim kedaulatan. COC juga tidak akan menulis ulang UNCLOS. Jika berhasil, COC akan mengurangi kemungkinan insiden berbahaya dan membantu negara-negara tetap berdialog selama krisis.

Perangkat yang diperlukan dalam kode yang dapat diterapkan

COC yang kredibel dapat mengikat para penandatangan pada langkah-langkah praktis yang membuat pertemuan lebih aman dan dapat diprediksi. Langkah-langkah itu mencakup menjaga kebebasan navigasi dan lintas udara sesuai dengan hukum internasional, menahan diri, tidak menduduki atau membangun di fitur-fitur tak berpenghuni, meningkatkan protokol komunikasi dan keselamatan bagi kapal angkatan laut maupun penegak hukum, serta melatih nelayan agar mengikuti standar keselamatan di laut. COC dapat membentuk saluran komunikasi langsung untuk penanganan krisis, mekanisme penyelidikan insiden bersama, prosedur pencarian dan penyelamatan bersama, serta pelatihan penegakan hukum bersama. COC juga dapat membuka jalur bagi kerja sama riset ilmiah kelautan dan perlindungan lingkungan, dengan aturan yang jelas mengenai izin dan berbagi data. Kode tersebut juga dapat menetapkan proses mediasi jika para pihak berselisih mengenai penafsiran atau penerapan ketentuannya. Semua itu tidak menyelesaikan persoalan kedaulatan, tetapi dapat mencegah kecelakaan berkembang menjadi eskalasi berantai.

COC yang kuat sekalipun memerlukan rancangan yang cermat agar tidak memunculkan sengketa baru. Perjanjian tersebut sebaiknya tidak mengesampingkan penyelesaian akhir atas klaim atau posisi hukum saat ini. Perjanjian juga harus cukup fleksibel untuk memungkinkan pembahasan lanjutan yang terperinci mengenai perikanan, minyak dan gas, serta konservasi lingkungan, hanya di antara negara-negara yang memang memiliki klaim tumpang tindih. Singkatnya, fokusnya harus pada keselamatan dan stabilitas, sembari membuka ruang bagi pengaturan teknis terpisah yang menangani gesekan sehari-hari di perairan.

Mengapa perundingan terus menemui jalan buntu

Perundingan berlarut-larut sejak 1990-an karena pertanyaan tersulit berada di jantung ketegangan Laut China Selatan. Pertama adalah cakupan geografis. China menginginkan cakupan yang sempit, dengan sejumlah kawasan sensitif yang secara efektif dikecualikan dari kode tersebut. Negara-negara pengklaim seperti Filipina dan Vietnam ingin semua fitur yang disengketakan dicakup agar titik-titik paling rawan juga masuk. Kedua adalah status hukum. Sejumlah negara ASEAN menginginkan instrumen yang mengikat secara hukum dengan konsekuensi yang jelas atas pelanggaran. China lebih menyukai dokumen fleksibel yang memiliki bobot politik, bukan traktat yang dapat digunakan untuk menentangnya. Ketiga adalah penegakan dan penyelesaian sengketa. Mekanisme apa pun yang cukup kuat untuk berdampak kemungkinan akan menghadapi penolakan dari setidaknya satu pihak. Keempat adalah peran militer eksternal. China berpendapat bahwa angkatan laut dari luar kawasan harus berada di luar cakupan kode tersebut, sementara sejumlah negara Asia Tenggara menganggap patroli, kunjungan pelabuhan, dan latihan bersama pihak eksternal penting untuk mengimbangi negara tetangga yang lebih kuat.

Selain itu, ada defisit kepercayaan yang terbentuk dari pengalaman di laut. Deklarasi tentang Perilaku Para Pihak 2002 dimaksudkan sebagai pijakan awal. Sejak itu, reklamasi lahan, pembangunan benteng di pos-pos terdepan, pencegatan berbahaya, dan blokade terus berlangsung. Negara-negara pengklaim memperkuat kehadiran mereka, sementara persaingan kekuatan besar semakin mendekati laut yang disengketakan. Setiap tahun perundingan yang tidak mengubah perilaku membuat semakin sulit untuk percaya bahwa naskah baru akan dipatuhi ketika pilihan sulit harus diambil di laut.

Titik-titik rawan dan siklus aksi-reaksi

Titik-titik gesekan paling berbahaya tidak banyak berubah. Karang Scarborough, yang direbut China setelah kebuntuan pada 2012, terletak di lepas pulau utama Filipina. Karang Second Thomas menjadi lokasi BRP Sierra Madre, kapal yang kandas dan berkarat yang digunakan Manila sebagai pos militer kecil. Karang Sabina menjadi tempat berkumpul konvoi pengiriman pasokan Filipina dan kapal-kapal China yang melakukan pencegatan. Pada 2024, jumlah kapal China melonjak setelah konfrontasi, disertai insiden kapal menabrak dan penggunaan meriam air berulang kali. Awak Filipina melaporkan adanya korban luka dan kerusakan peralatan. Manila menanggapinya dengan meningkatkan patroli, mengerahkan kapal penjaga pantai yang lebih besar, dan menerapkan Konsep Pertahanan Kepulauan Komprehensif baru yang memprioritaskan kehadiran, peningkatan pangkalan, sensor baru, dan kerja sama dengan mitra.

Kerja sama pertahanan dengan pihak eksternal juga meningkat. Amerika Serikat memperluas latihan bersama Filipina dan mengerahkan sistem rudal Typhon yang diluncurkan dari darat ke wilayah Filipina untuk latihan. Australia dan Jepang menggelar pelayaran dan latihan bersama dengan pasukan Filipina. Vietnam terus memperkuat posisinya dengan membangun di fitur-fitur yang didudukinya. Langkah-langkah ini, meskipun sah dalam yurisdiksi nasional dan kerangka kemitraan, menambah kekhawatiran Beijing bahwa militer rival berniat membatasi operasinya di dekat fitur-fitur yang diklaimnya.

Negara-negara demokrasi utama menyatakan tidak akan mengabaikan perilaku koersif. Para pemimpin Kelompok Tujuh menuduh China melakukan tindakan yang membahayakan keamanan maritim, termasuk reklamasi lahan, pembangunan pos-pos terdepan, dan pemanfaatannya untuk kepentingan militer. Mereka mengatakan pasukan China telah menggunakan taktik koersif dan berbahaya terhadap negara-negara pengklaim lain dan kapal asing.

G7 mengecam tindakan ilegal, provokatif, koersif, dan berbahaya yang membahayakan keamanan maritim, termasuk reklamasi lahan dan pembangunan pos-pos terdepan untuk kepentingan militer.

China menolak gambaran tersebut. Setelah satu putaran perundingan, Menteri Luar Negeri Wang Yi menggambarkan Laut China Selatan sebagai urusan Asia yang tidak boleh dijadikan ajang persaingan atau campur tangan kekuatan besar.

Asia bukan arena persaingan kekuatan besar.

Bagi Manila, solusinya harus bersifat diplomatik sekaligus praktis. Presiden Ferdinand Marcos Jr. mengaitkan kepemimpinan negaranya di Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara pada 2026 dengan upaya mendorong COC yang nyata. Ia mengatakan Filipina akan terus mengupayakan hasil yang mengikat dan tidak akan menghentikan upaya hanya karena prosesnya lambat.

Menyerah bukanlah pilihan.

Persatuan ASEAN dan target 2026

Selama puluhan tahun, ASEAN berupaya mengelola persoalan Laut China Selatan tanpa merusak model konsensus kelompok tersebut. Kepentingan dan hubungan masing-masing anggota dengan China berbeda-beda. Hal ini menyulitkan ASEAN mempertahankan satu suara ketika insiden memanas. Setelah putusan arbitrase 2016 mendukung posisi Filipina mengenai hak maritim, ASEAN tidak secara kolektif mendukung putusan tersebut. Pernyataan-pernyataan ASEAN kerap kembali menegaskan penghormatan terhadap hukum internasional, kebebasan navigasi dan lintas udara, serta perlunya menahan diri. Pendekatan ini menjaga dialog tetap terbuka, tetapi juga memberi ruang bagi setiap ibu kota untuk menempuh perpaduan akomodasi dan penolakan masing-masing.

Meski rumit, ada tanda-tanda kemajuan. Para perunding menuntaskan pembacaan ketiga rancangan dalam beberapa bulan terakhir, dan kepemimpinan Malaysia saat ini berfokus menjaga proses tetap berjalan sebelum menyerahkan palu kepada Manila pada 2026. Pejabat China mengatakan mereka mendukung penyelesaian COC bersama ASEAN dan menggambarkannya sebagai tanda komitmen terhadap stabilitas kawasan, bukan sebagai konsesi atas klaim.

Setelah berkonsultasi dengan Beijing, pimpinan pertahanan Malaysia menyampaikan kepada kawasan pesan China yang mendukung penyelesaian perundingan.

China mendukung perumusan Kode Etik dan menantikan perwujudannya.

Belum jelas apakah hal itu akan menghasilkan kompromi mengenai cakupan, status hukum, dan peran kekuatan eksternal. Kalender dapat mendorong kemajuan, tetapi tenggat waktu saja tidak dapat menjembatani perbedaan konseptual.

Mengelola risiko di laut saat sengketa berlanjut

Ketiadaan kode yang mengikat tidak berarti angkatan laut dan penjaga pantai sama sekali tidak memiliki panduan. Pasukan maritim di Pasifik menggunakan Kode untuk Pertemuan Tak Terencana di Laut (CUES), pedoman sukarela mengenai praktik keselamatan dan komunikasi yang diadopsi pada 2014. Angkatan laut Asia Tenggara juga mengikuti Pedoman Kepala Angkatan Laut ASEAN untuk Interaksi Maritim (GMI) dari 2019, yang bertujuan mengurangi salah perhitungan dan meningkatkan prediktabilitas selama interaksi rutin. Instrumen-instrumen ini bermanfaat, tetapi tidak mengikat dan tidak mencakup konfrontasi penegakan hukum, misi pengiriman pasokan sipil, atau perilaku milisi maritim.

Hal yang diandalkan awak kapal sehari-hari

Saluran komunikasi langsung antara ibu kota dan komando dapat meredakan ketegangan jika digunakan dengan cepat dan oleh pihak yang berwenang. Latihan pencarian dan penyelamatan bersama membangun keakraban yang dapat menyelamatkan nyawa saat badai atau tabrakan terjadi. Protokol sinyal, seperti frasa radio standar serta aturan kecepatan dan jarak saat pencegatan, membantu petugas mengambil keputusan aman sekalipun perintah yang diterima bernada keras. Ketika insiden terjadi, pencarian fakta yang netral dan pembahasan setelah insiden dapat menuntaskan penanganan, mengurangi rumor, dan membentuk pola untuk pertemuan berikutnya. Perangkat seperti inilah yang dapat diperkuat melalui COC, dengan pedoman operasional tetap dan tinjauan rutin agar tetap relevan.

Landasan hukum yang membentuk klaim dan perilaku

Memahami konteks hukum membantu menjelaskan mengapa perbedaan narasi begitu lebar. UNCLOS menetapkan zona maritim, termasuk laut teritorial sejauh 12 mil laut, zona ekonomi eksklusif sejauh 200 mil laut, dan hak atas landas kontinen. UNCLOS juga menetapkan bagaimana berbagai jenis fitur, seperti pulau, batu karang, dan elevasi surut, menghasilkan atau tidak menghasilkan zona maritim. Pada 2016, tribunal yang dibentuk berdasarkan UNCLOS dalam perkara yang diajukan Filipina menyatakan tidak ada dasar hukum bagi garis sembilan putus-putus China dan menyimpulkan bahwa sejumlah fitur tidak dapat menghasilkan ZEE. China menolak putusan tersebut, tetapi keputusan itu membentuk cara banyak negara menilai perilaku di laut dan mengatur operasi mereka sendiri di dalam kawasan sengketa.

Posisi hukum dan praktik tidak selalu sejalan. China telah mengumumkan garis pangkal dan aturan domestik yang menurut negara-negara lain bertentangan dengan UNCLOS. Negara-negara pengklaim terkadang menegakkan penafsiran hukum masing-masing dengan kapal dan pesawat. Hal ini menyulitkan pengelolaan masalah tersebut. Bahkan COC yang kuat dengan bahasa tegas akan berlaku di tengah klaim hukum yang saling bersaing dan perilaku di laut yang menentukan arah putaran perundingan berikutnya.

Cara meredakan ketegangan sekarang

Meski belum ada kesepakatan mengenai pertanyaan terbesar, negara-negara pengklaim dapat membuat kesepakatan terbatas yang memberi manfaat nyata. Sejumlah langkah dapat segera mengurangi risiko, menunjukkan iktikad baik, dan membangun kebiasaan kerja sama.

Pertama, tetapkan protokol keselamatan untuk pertemuan penegak hukum. Lampiran khusus dapat merinci batas kecepatan saat pencegatan, jarak pisah minimum, serta frasa radio dalam bahasa Inggris dan Mandarin bagi penjaga pantai dan kapal penegak hukum perikanan. Latihan bersama secara rutin akan membantu awak menerapkan aturan dalam situasi penuh tekanan.

Kedua, perluas kerja sama pencarian dan penyelamatan. Peta bersama aset penyelamatan dan format pelaporan insiden yang seragam akan mempersingkat waktu tanggap. Latihan tahunan dapat digilir di antara negara-negara pengklaim dan mencakup prosedur penanganan personel yang terluka serta kapal yang rusak, tanpa memandang benderanya.

Ketiga, bentuk mekanisme pencegahan dan peninjauan insiden secara waktu nyata. Sebuah tim kecil yang beranggotakan petugas penghubung dari negara-negara pengklaim dapat mencatat kejadian, mengoordinasikan penggunaan saluran komunikasi langsung, dan merekomendasikan perbaikan. Temuannya tidak mengikat, tetapi pola insiden akan terlihat dan lebih mudah ditangani.

Keempat, sepakati langkah-langkah lingkungan dan perikanan yang tidak mengesampingkan klaim. Penghentian sementara penangkapan ikan secara musiman, patroli bersama untuk melawan metode yang merusak, dan pemantauan bersama kesehatan terumbu karang akan melindungi sumber daya bersama tanpa menggunakan bahasa kedaulatan. Pelayaran riset ilmiah dengan awak gabungan dapat berfokus pada pengumpulan data di kawasan yang paling kecil potensi gesekannya.

Kelima, terapkan praktik yang dapat diprediksi terkait latihan militer dan pelayaran lintas. Pemberitahuan dini untuk latihan besar, jarak yang disepakati sebelumnya dari fitur yang diduduki, serta aturan lampu pesawat dan komunikasi radio akan memperjelas situasi. Langkah-langkah ini tidak membatasi kegiatan yang sah di laut maupun di udara, tetapi membuat maksud setiap pihak lebih mudah dipahami.

Tidak satu pun langkah ini menyelesaikan siapa yang benar dalam soal kedaulatan. Namun, langkah-langkah tersebut menunjukkan bahwa pihak-pihak yang bersaing dapat bertindak bertanggung jawab sambil tetap berdebat. Kemajuan melalui langkah-langkah kecil dapat membangun kepercayaan dan menjadikan COC di masa depan lebih dari sekadar janji di atas kertas.

Poin-poin utama

• China dan sejumlah negara Asia Tenggara memiliki pandangan hukum yang berlawanan mengenai tatanan maritim. Beijing menganggap kawasan luas sebagai perairan kedaulatannya, sementara pihak lain mengacu pada hak berdasarkan UNCLOS.
• Usulan Kode Etik merupakan perangkat pengelolaan konflik, bukan mekanisme untuk menyelesaikan kedaulatan atau menggambar ulang batas maritim.
• Perbedaan utama mencakup cakupan geografis kode, apakah kode mengikat secara hukum, cara menegakkannya, dan peran militer eksternal.
• Titik-titik rawan di Karang Scarborough, Karang Second Thomas, dan Karang Sabina diwarnai aksi kapal menabrak, penggunaan meriam air, dan pencegatan berbahaya pada 2024.
• Filipina mengadopsi konsep pertahanan baru dan memperluas kerja sama dengan mitra, sementara Vietnam mempercepat pembangunan di fitur-fitur yang didudukinya.
• China mengatakan mendukung penyelesaian COC bersama ASEAN, tetapi pendekatan yang diinginkannya berbeda dari posisi sejumlah negara pengklaim di ASEAN mengenai isu-isu utama.
• CUES dan pedoman angkatan laut ASEAN membantu mengelola pertemuan, tetapi bersifat sukarela dan tidak mencakup banyak situasi penegakan hukum.
• Putusan tribunal 2016 menolak garis sembilan putus-putus, membentuk perilaku banyak negara, sementara China menolak putusan tersebut.
• Langkah praktis seperti saluran komunikasi langsung, kerja sama pencarian dan penyelamatan, protokol keselamatan, dan kebijakan lingkungan dapat mengurangi risiko sekarang.
• Target ASEAN pada 2026 di bawah kepemimpinan Filipina dapat mempercepat perundingan, tetapi tenggat waktu saja tidak akan menjembatani perbedaan mendasar.