Dari Pinjaman Besar ke Tender Kompetitif: Bagaimana Kontraktor China Beradaptasi di Afrika

Mengapa pengaruh China di sektor konstruksi Afrika tetap bertahan

Bank-bank China telah memangkas tajam dukungan bagi proyek infrastruktur Afrika sejak 2019, tetapi kontraktor China masih termasuk yang paling sibuk di seluruh benua. Pembiayaan transportasi dari para pemberi dana China mencapai hampir 50 miliar dolar AS antara 2000 dan 2019. Sejak itu, sekitar 6 miliar dolar AS telah dikomitmenkan. Meski skalanya menyusut, perusahaan China terus memenangkan proyek di pasar seperti Kenya, Ethiopia, dan Ghana. Mereka melakukannya dengan mengubah cara beroperasi. Strategi mereka kini tidak lagi hanya mengandalkan bank kebijakan. Strategi itu mencakup persaingan terbuka dalam tender yang dibiayai beragam pemberi pinjaman, hubungan lebih erat dengan para pengambil keputusan lokal, serta kemitraan dengan perusahaan internasional dan pemberi dana multilateral.

Riset lapangan di China, Kenya, dan Ghana menunjukkan tiga strategi yang kerap digunakan. Pertama, perusahaan memanfaatkan hubungan dengan negara China untuk memasuki pasar baru dan membangun kredibilitas, terutama dalam proyek besar seperti jalur kereta api, pelabuhan, dan jalan raya. Kedua, mereka membangun hubungan bisnis berbasis kepercayaan dengan perusahaan multinasional lain, organisasi regional, dan lembaga keuangan internasional untuk mendapatkan proyek yang tidak didanai pinjaman China. Ketiga, mereka menjalin hubungan sehari-hari dengan politisi lokal, pejabat publik, pelaku bisnis, dan perantara yang membantu mereka membaca arah politik serta membentuk proyek bahkan sebelum tender diumumkan. Perusahaan yang berhasil beralih di antara strategi-strategi ini seiring perubahan kondisi. Fleksibilitas itulah, bukan semata dukungan negara, yang menjelaskan ketahanan perusahaan China.

Bagaimana iklim pembiayaan berubah

Era paket pinjaman pemerintah yang melimpah untuk infrastruktur Afrika mulai meredup. Beijing menyeimbangkan kembali pinjaman luar negerinya. Tekanan utang Afrika dan lingkungan risiko yang lebih berat membuat pinjaman baru kepada negara menjadi lebih selektif. Kontraktor masih mengajukan penawaran untuk proyek jalan raya, pelabuhan, dan pembangkit listrik besar, tetapi persyaratannya kini sering mencakup pinjaman komersial, kemitraan pemerintah-swasta, serta pembiayaan campuran dari bank pembangunan dan lembaga kredit ekspor. Perusahaan China yang dahulu mengandalkan proyek siap pakai yang terkait dengan pemberi pinjaman China kini bersaing berdasarkan aturan yang ditetapkan pemerintah negara tuan rumah dan pemberi dana multilateral.

Perubahan itu mendorong perusahaan China mengadopsi taktik baru. Banyak yang kini mengajukan kontrak siklus hidup yang mencakup desain, konstruksi, serta operasi dan pemeliharaan jangka panjang. Sebagian mengambil kepemilikan saham minoritas untuk menyelaraskan insentif dengan pemerintah negara tuan rumah. Perusahaan lain menekan biaya dengan memindahkan mesin dan kru dari satu negara ke negara lain, serta membangun jaringan pemasok lokal yang memenuhi persyaratan tender. Standar teknis juga diterapkan bersama perusahaan-perusahaan tersebut. Proyek kereta api di Afrika Timur mengadopsi sepur standar dan spesifikasi China dalam bidang seperti persinyalan dan sarana perkeretaapian. Hal ini dapat menekan biaya dan menyederhanakan operasi bagi perusahaan yang sudah ahli dalam sistem tersebut.

Strategi apa yang menjaga daya saing perusahaan China

Perusahaan China cenderung menggabungkan tiga pendekatan. Mereka menggunakan hubungan dengan negara untuk memasuki pasar jika hal itu membuka peluang. Mereka mencari kemitraan dengan perusahaan global dan lembaga keuangan jika hubungan tersebut memperluas kesempatan. Mereka berinvestasi dalam hubungan sehari-hari di tingkat lokal untuk mengantisipasi kebutuhan, membentuk proyek sejak dini, dan menavigasi birokrasi yang rumit. Perusahaan yang memadukan langkah-langkah ini, alih-alih hanya mengandalkan satu jalur, terus berekspansi.

Memanfaatkan hubungan dengan negara untuk memasuki pasar baru

Hubungan dengan negara kerap menjadi batu loncatan. Di Kenya, China Road and Bridge Corporation mendirikan basis operasional pada 1980-an, awalnya sebagai subkontraktor. Beberapa dekade kemudian, perusahaan itu menjadi kontraktor utama untuk jalur kereta api sepur standar Nairobi-Mombasa. Pinjaman yang didukung pemerintah memberi perusahaan itu proyek besar dan reputasi dalam menangani pekerjaan kompleks. Di Ghana, China Harbour Engineering Company masuk melalui paket yang dibiayai China pada 2010-an. Dengan proyek tersebut sebagai pijakan, perusahaan itu membangun hubungan dengan berbagai kementerian dan sektor swasta, lalu menggunakan jaringan itu untuk menggarap proyek lain yang tidak bergantung pada pemberi pinjaman Beijing.

Metode ini menyerupai jalur yang ditempuh proyek-proyek besar perkeretaapian sebelumnya di Afrika Timur. Perusahaan China mengelola seluruh rangkaian pekerjaan pada jalur kereta api sepur standar Addis Ababa-Djibouti dan Kenya, mulai dari desain hingga konstruksi dan tahap awal operasi. Mereka melatih staf lokal, mengimpor peralatan dan standar yang mereka kuasai, serta mengupayakan hak pengelolaan untuk menstabilkan operasi. Pembiayaan juga beralih seiring waktu dari pinjaman negara tanpa bunga ke pinjaman komersial yang didukung kredit ekspor. Masuknya perusahaan dimungkinkan oleh hubungan dengan negara, tetapi pekerjaannya semakin menuntut disiplin komersial.

Bermitra dengan perusahaan global dan regional

Setelah mapan, banyak perusahaan China memperluas aliansi mereka. Di Ghana, China Harbour Engineering Company bergabung dengan perusahaan multinasional Barat untuk memenangkan proyek pelabuhan. Ini memberi sinyal kepada pasar bahwa perusahaan tersebut mampu bekerja sesuai standar internasional dan tata kelola bersama. Di Kenya, China Road and Bridge Corporation mengikuti tender internasional di luar proyek yang didanai China, sering kali dengan menekan biaya lewat penggunaan kembali peralatan dan tim terampil yang sudah berada di kawasan itu.

Data survei menunjukkan skala dan fokus pasar dari kegiatan ini. Ada lebih dari sepuluh ribu perusahaan milik China di Afrika, sebagian besar milik swasta dan berorientasi pada permintaan lokal. Perusahaan-perusahaan itu beroperasi di bidang konstruksi, manufaktur, jasa, dan properti, dan banyak yang meraih laba. Mereka mempekerjakan tenaga kerja yang sebagian besar berasal dari Afrika, dan banyak di antaranya menyediakan program magang serta pelatihan keterampilan. Namun, proporsi pengadaan bahan dari pemasok lokal dan manajer asal Afrika masih tertinggal dibandingkan tingkat penyerapan tenaga kerja. Negara tuan rumah berupaya memperkecil kesenjangan ini melalui aturan pengadaan dan kebijakan industri.

Bekerja melalui politik lokal dan hubungan sehari-hari

Perusahaan China juga berinvestasi dalam hubungan sehari-hari dengan tokoh lokal yang berpengaruh. Direktur perusahaan kerap bertemu dengan politisi dan pejabat senior untuk memahami prioritas, mulai dari kawasan industri dan perumahan hingga jalan akses pelabuhan. Dalam beberapa kasus, perusahaan melakukan studi kelayakan sebelum tender, sehingga bisa lebih awal memahami biaya dan pilihan desain. Perantara dan konsultan lokal membantu perusahaan menavigasi proses pengadaan, perizinan, dan persetujuan lingkungan. Hubungan ini dapat mempercepat proyek, tetapi juga menegaskan perlunya proses transparan dan pengawasan untuk mencegah favoritisme atau lemahnya kepatuhan terhadap standar.

Studi kasus perkeretaapian dan pelabuhan

Jalur kereta api Mombasa-Nairobi memberi gambaran tentang tahap operasi yang mengikuti konstruksi. Jalur tersebut dibuka pada 2017 dan, menurut operatornya, telah mencatat periode panjang layanan yang aman. Volume penumpang dan angkutan barang meningkat, dan proyek ini dinilai telah menciptakan lapangan kerja serta mendorong alih keterampilan, termasuk melalui pelatihan ribuan orang dalam teknologi kereta api sepur standar. Jalur tersebut menggunakan teknologi, peralatan, dan model manajemen China, sehingga operator dapat mengendalikan pemeliharaan dan peningkatan dengan platform yang sudah dikenalnya. Pengalaman Kenya mencerminkan pola yang lebih luas, yakni kontraktor China beralih ke operasi dan pemeliharaan jangka panjang, peran yang mempererat hubungan dengan lembaga negara tuan rumah dan menuntut kinerja yang konsisten.

Infrastruktur perkeretaapian lama juga kembali menarik modal China. Jalur Kereta Api Tanzania-Zambia, yang dibangun pada 1970-an, dijadwalkan menjalani perombakan besar dan pengaturan operasi baru bersama perusahaan konstruksi China. Jalur sepanjang 1.860 kilometer itu menghubungkan Copperbelt di Zambia dengan pelabuhan Dar es Salaam. Rencana tersebut mencakup perbaikan rel, bengkel, serta lokomotif, kereta penumpang, dan gerbong barang baru. Peningkatan ini akan membuka jalur lebih cepat untuk ekspor tembaga dan kobalt ke Samudra Hindia serta mengurangi tekanan pada rute-rute padat di Afrika bagian selatan. Jalur ini juga akan bersaing langsung dengan koridor lintas batas lain yang didukung Amerika Serikat, Eropa, dan Jepang. Bagi kontraktor China, ini bukan sekadar proyek konstruksi. Ini adalah taruhan operasional bahwa koridor tersebut dapat menarik angkutan barang dari rute pesaing.

Investasi pelabuhan berjalan seiring dengan peningkatan jalur kereta api. Kontraktor China telah membangun atau memperluas puluhan pelabuhan Afrika, mulai dari fasilitas laut dalam di Afrika Barat hingga pusat-pusat di Samudra Hindia. Proyek-proyek ini sering dilengkapi logistik terpadu, kawasan industri, atau penghubung kereta api. Analis keamanan menyoroti bahwa sejumlah pelabuhan dibangun dengan spesifikasi yang dapat digunakan untuk mendukung militer jika perubahan kebijakan di masa depan memungkinkan hal itu. China telah memiliki pangkalan pendukung di Djibouti dan menempatkan kapal angkatan laut di berbagai pelabuhan di seluruh benua untuk latihan dan kunjungan. Namun, akses tetap berada di tangan pemerintah negara tuan rumah. Perdebatan ini meningkatkan pentingnya konsesi pelabuhan yang transparan, aturan akses dan penggunaan yang jelas, serta pengawasan independen atas infrastruktur yang melayani kepentingan komersial sekaligus keamanan nasional.

Keamanan dan layanan mengikuti proyek konstruksi

Seiring meluasnya proyek China ke wilayah berisiko lebih tinggi, industri keamanan yang melindunginya pun berkembang. Perusahaan keamanan China kini beroperasi di sejumlah negara Afrika, menjaga pembangkit listrik tenaga air, tambang, jalur kereta api, dan lokasi perumahan. Banyak di antaranya merekrut personel dari bekas satuan militer dan menjalin hubungan erat dengan lembaga negara China. Tugas mereka mencakup pengamanan perimeter, pengawalan konvoi, hingga tanggap insiden. Di beberapa negara, ekspansi yang pesat ini melampaui kejelasan regulasi, sehingga menimbulkan kekhawatiran tentang akuntabilitas dan penggunaan kekuatan di lokasi milik asing.

Keamanan pada dasarnya merupakan fungsi kedaulatan negara. Pemerintah negara tuan rumah dapat mewajibkan perizinan, pemeriksaan latar belakang, dan standar pelatihan bagi kontraktor keamanan asing, menetapkan aturan kepemilikan senjata, serta mewajibkan koordinasi dengan kepolisian setempat. Perusahaan dapat diwajibkan menerbitkan laporan insiden dan menerapkan proses pelibatan masyarakat di wilayah tempat proyek mengubah penggunaan lahan atau membatasi akses. Aturan yang jelas melindungi masyarakat lokal dan investor, serta mengurangi kemungkinan insiden buruk merusak pandangan publik terhadap mitra infrastruktur jangka panjang.

Dampak lokal: pekerjaan, keterampilan, dan risiko sosial

Perusahaan China telah menjadi pemberi kerja besar di Afrika. Hasil survei menunjukkan bahwa hampir sembilan dari sepuluh karyawan perusahaan China merupakan warga lokal. Di sektor yang membutuhkan tenaga kerja terampil, banyak perusahaan menawarkan program magang dan pelatihan di tempat kerja, yang kerap memperkenalkan teknik, peralatan, dan sistem manajemen baru untuk meningkatkan produktivitas. Proyek transportasi besar telah melatih ribuan teknisi dan manajer Afrika, sehingga melahirkan kelompok profesional yang mampu mengoperasikan dan memelihara aset kompleks.

Kualitas dampak ini beragam. Pengadaan lokal mencakup sekitar separuh input di perusahaan yang disurvei, dan kurang dari separuh manajer lokal merupakan warga Afrika. Para pembuat kebijakan berupaya meningkatkan angka tersebut melalui target kandungan lokal, program pengembangan pemasok, dan pelatihan manajerial. Riset di wilayah pertambangan menunjukkan gambaran yang beragam. Masyarakat di sekitar tambang yang dioperasikan perusahaan China melaporkan akses lebih baik ke jalan beraspal dan air perpipaan, yang mencerminkan investasi perusahaan dan pekerjaan umum yang menyertai tambang. Namun, wilayah yang sama juga mencatat tingkat pengangguran yang lebih tinggi dan sentimen anti-China yang lebih kuat. Singkatnya, dampak pembangunan bergantung pada seberapa baik proyek dirancang, bagaimana manfaat dibagi, dan bagaimana biaya lingkungan dikelola.

Masalah hak asasi manusia menambah lapisan persoalan lain. Sebuah kelompok pemantau global mencatat ratusan dugaan pelanggaran oleh perusahaan China yang beroperasi di luar negeri antara 2013 dan 2020. Lebih dari seperempat klaim tersebut berasal dari Afrika. Masalah yang paling sering disebut adalah hilangnya mata pencaharian, lemahnya penilaian dampak lingkungan, dan perselisihan tenaga kerja, terutama di sektor pertambangan, energi, dan konstruksi. Hanya sebagian kecil perusahaan yang memberikan tanggapan terperinci. Banyak yang menyatakan telah mematuhi hukum setempat, yang penegakannya bisa lemah. Kebijakan perusahaan yang lebih kuat terkait transparansi dan keterbukaan informasi, penilaian risiko berkelanjutan sebelum dan selama proyek, serta mekanisme pengaduan yang efektif di lokasi proyek dapat membantu menyelesaikan masalah sejak dini dan membangun kepercayaan masyarakat.

Mineral kritis memicu persaingan baru

Permintaan mineral untuk kendaraan listrik, penyimpanan energi jaringan listrik, dan teknologi terbarukan telah menempatkan Afrika di pusat persaingan global untuk mendapatkan kobalt, litium, nikel, tembaga, dan logam tanah jarang. Perusahaan China menguasai porsi yang terus meningkat dari kegiatan ekstraksi di negara-negara kunci dan bagian yang lebih besar lagi dari kapasitas pengolahan. Di Republik Demokratik Kongo, kepemilikan China mendominasi aset kobalt dan tembaga, dan sejumlah pabrik pengolahan kobalt beroperasi di sekitar tambang. Sebagian besar pemurnian bernilai tinggi masih berlangsung di China, memasok rantai pasok baterai dan teknologi yang melayani produsen China maupun global.

Amerika Serikat dan mitranya berupaya membangun jalur pasokan alternatif. Inisiatif baru mendanai peningkatan jalur kereta api dan pelabuhan di koridor yang mengangkut tembaga dan kobalt dari Afrika bagian selatan. Pemberi pinjaman yang didukung pemerintah menopang perusahaan swasta dengan pinjaman dan jaminan, sementara perjanjian baru dengan negara kaya mineral bertujuan menarik investor. Upaya ini masih lebih kecil dibandingkan kehadiran China, tetapi menandai perubahan bertahap dalam cara proyek dibiayai dan dikelola. Standar lingkungan dan sosial kerap menjadi pertimbangan utama dalam penawaran ini, yang dapat memengaruhi pemerintah negara tuan rumah saat menyusun dokumen tender dan menegosiasikan kontrak jangka panjang.

Kesepakatan sumber daya alam untuk pembangunan infrastruktur tetap menjadi sorotan. Pada masa lalu, pinjaman terkadang dikaitkan dengan hak ekstraksi dan pembayaran kembali dalam bentuk mineral. Skema ini memicu perdebatan tentang transparansi, nilai yang diperoleh, dan perlindungan lingkungan. Sejumlah pemerintah memperketat aturan untuk mendorong pengolahan di dalam negeri. Zimbabwe dan Namibia, misalnya, membatasi ekspor litium yang belum diolah untuk mendorong pembangunan fasilitas pengolahan lokal. Penegakannya bisa tidak merata, dan kepentingan yang kuat tidak selalu cepat menyesuaikan diri. Namun, arah perubahannya jelas. Negara-negara Afrika ingin lebih banyak nilai ekonomi tinggal di dalam negeri, kontrak yang tidak terlalu tertutup, serta kerangka kerja yang memberi penghargaan kepada investor yang membangun ekosistem industri terpadu.

Langkah yang dapat diambil pemerintah Afrika sekarang

Realitas baru adalah pasar tempat perusahaan China beroperasi seperti perusahaan Barat. Mereka mengajukan penawaran dalam tender terbuka, bermitra dengan perusahaan global, dan mengupayakan kemitraan pemerintah-swasta. Pemerintah Afrika memiliki ruang lebih besar untuk menentukan hasil ketika menetapkan aturan yang jelas dan menegakkannya secara konsisten. Tujuannya bukan memilih pihak dalam persaingan geopolitik. Tujuannya adalah mendapatkan proyek yang lebih baik dengan persyaratan yang lebih menguntungkan demi memajukan strategi industri dan kesejahteraan publik.

• Laksanakan tender terbuka dan kompetitif dengan dokumen terstandardisasi serta keterbukaan kontrak dan pemilik manfaat. Publikasikan evaluasi penawaran dan alasan penetapan pemenang untuk meningkatkan kepercayaan dan mengurangi sengketa.
• Gunakan evaluasi biaya siklus hidup. Bandingkan penawaran berdasarkan seluruh biaya sepanjang masa pakai aset, bukan hanya harga awal. Sertakan rencana operasi, pemeliharaan, dan pembongkaran.
• Tetapkan target kandungan lokal dan keterampilan yang terukur. Wajibkan rencana pelatihan, program magang, dan jalur pengembangan bagi manajer Afrika. Dukung pengembangan pemasok agar perusahaan lokal dapat memenuhi standar mutu dan keselamatan.
• Perketat perlindungan lingkungan dan sosial. Wajibkan penilaian dampak independen, konsultasi masyarakat, dan mekanisme pengaduan. Kaitkan pencairan dana dengan pencapaian kepatuhan.
• Perkuat pengelolaan utang. Gunakan penilaian proyek yang kredibel dan uji tekanan untuk setiap pinjaman yang didukung negara. Jika sesuai, utamakan struktur pembiayaan proyek yang membatasi risiko pada proyek tersebut.
• Perjelas aturan bagi penyedia keamanan asing. Berikan lisensi kepada perusahaan, tetapkan standar pelatihan dan perilaku, serta wajibkan koordinasi dengan kepolisian setempat. Publikasikan laporan insiden untuk mencegah penyalahgunaan.
• Dorong standar regional untuk pelabuhan, kereta api, dan interkoneksi listrik. Selaraskan aturan akses dan tarif dengan negara tetangga agar koridor bersaing dalam mutu layanan dan efisiensi.
• Dorong usaha patungan yang mencakup alih teknologi dan pengolahan lokal di sektor pertambangan. Berikan insentif kepada investor yang berkomitmen membangun fasilitas hilir dan kemitraan riset.
• Bangun kapasitas regulasi. Investasikan sumber daya pada lembaga pengadaan, regulator independen, dan lembaga audit agar aturan ditegakkan secara konsisten tanpa memandang kewarganegaraan kontraktor.

Sekilas

• Pembiayaan transportasi China di Afrika turun dari sekitar 50 miliar dolar AS pada 2000 hingga 2019 menjadi sekitar 6 miliar dolar AS sejak 2019, tetapi perusahaan China masih memenangkan kontrak besar.
• Tiga strategi menopang ekspansi: memanfaatkan hubungan dengan negara untuk memasuki pasar, bermitra dengan pelaku global, dan menjalin hubungan sehari-hari dengan tokoh lokal yang berpengaruh.
• Jalur kereta api sepur standar Kenya dan rencana perombakan Jalur Kereta Api Tanzania-Zambia menunjukkan peralihan ke operasi siklus hidup dan kesepakatan berstruktur komersial.
• Pembangunan dan pengoperasian pelabuhan oleh perusahaan China meningkat, sehingga tuntutan akan konsesi transparan dan pengawasan keamanan semakin besar.
• Perusahaan China mempekerjakan mayoritas tenaga kerja Afrika dan menawarkan pelatihan, tetapi pengadaan lokal dan keterwakilan manajer Afrika masih tertinggal.
• Masyarakat di sekitar proyek China di sektor pertambangan menikmati infrastruktur yang lebih baik, tetapi menghadapi pengangguran lebih tinggi dan sentimen anti-China yang lebih kuat. Dampaknya beragam.
• Dugaan pelanggaran hak asasi manusia berfokus pada mata pencaharian, penilaian lingkungan, dan masalah ketenagakerjaan, sementara tanggapan perusahaan terbatas.
• Mineral kritis memicu persaingan yang lebih luas. China mendominasi pengolahan dan aset-aset utama di sabuk tembaga Kongo, sementara Amerika Serikat dan mitranya memperluas koridor dan pembiayaan alternatif.
• Pemerintah Afrika dapat memperoleh nilai lebih besar melalui tender terbuka, perhitungan biaya siklus hidup, perlindungan ketat, target kandungan lokal, dan kapasitas regulasi yang lebih kuat.