Perang Zona Abu-Abu China di Bhutan: Sengketa Perbatasan, Kepentingan Strategis, dan Perebutan Pengaruh di Himalaya

Pendahuluan: Kerajaan Kecil di Tengah Persaingan Para Raksasa

Jauh di pegunungan Himalaya, kerajaan kecil Bhutan—yang hanya dihuni 800.000 orang—mendapati dirinya berada di pusat persaingan geopolitik yang rumit dan berisiko tinggi. Diapit dua raksasa Asia, China dan India, perbatasan Bhutan dengan China sepanjang 300 mil (480 kilometer) masih menjadi satu-satunya perbatasan di antara 14 negara tetangga darat China yang belum ditetapkan secara resmi. Ketidakjelasan ini membuat Bhutan rentan terhadap apa yang disebut para analis sebagai “perang zona abu-abu” China—strategi pemaksaan bertahap nonmiliter yang mengubah peta dan keseimbangan kekuatan di kawasan.

Selama beberapa dekade terakhir, China terus memperluas klaim teritorialnya di Bhutan dengan memanfaatkan perpaduan permukiman sipil, proyek infrastruktur, dan pos militer untuk menciptakan “fakta di lapangan”. Yang dipertaruhkan bukan hanya wilayah Bhutan, melainkan juga pengaruh strategis atas India, terutama Koridor Siliguri yang sempit—“Leher Ayam” India—yang menghubungkan negara-negara bagian di timur laut dengan wilayah India lainnya. Perselisihan yang terus berkembang ini menjadi studi kasus tentang strategi negara modern, ketika kekuasaan dijalankan melalui pembangunan dan narasi, sama besarnya seperti melalui kekuatan.

Apa Itu Perang Zona Abu-Abu?

Perang zona abu-abu merujuk pada tindakan yang berada di antara kondisi damai tradisional dan konflik terbuka. Taktik ini dirancang untuk mencapai tujuan strategis tanpa memicu respons militer konvensional. Pendekatan China di Bhutan mencerminkan metode ini: alih-alih melancarkan invasi, China mengirim para penggembala, membangun desa dan jalan, serta secara bertahap menggeser status quo demi kepentingannya.

Seperti dijelaskan oleh Modern War Institute di West Point, aktivitas zona abu-abu bersifat ambigu, dapat disangkal, dan berlangsung secara kumulatif. Aktivitas itu “tidak terlalu panas maupun terlalu dingin”: tetap di bawah ambang yang akan memicu respons militer, tetapi cukup intens untuk mengubah kenyataan di lapangan. Strategi ini sangat mengandalkan narasi—membingkai tindakan sebagai sesuatu yang wajar atau beralasan, sekaligus meragukan keabsahan klaim pihak lain.

Taktik zona abu-abu China tidak hanya digunakan di Bhutan. Strategi serupa diterapkan di Laut China Selatan, tempat pulau buatan dan pos sipil dibangun di terumbu karang yang disengketakan, serta di sepanjang Garis Kendali Aktual (LAC) dengan India, tempat “desa-desa makmur” dan proyek infrastruktur telah menggeser garis perbatasan efektif.

Akar Sejarah Sengketa Bhutan-China

Asal-usul sengketa perbatasan Bhutan-China dapat ditelusuri hingga 1950-an, ketika China mencaplok Tibet. Setelah Tibet berada di bawah kendali Beijing, China mewarisi—dan kemudian secara agresif memperjuangkan—klaim historis Tibet atas sebagian wilayah Bhutan. Dalam beberapa dekade berikutnya, China mulai mengajukan klaim atas tiga wilayah utama: Pasamlung dan Jakarlung di utara, serta Doklam di barat. Seiring waktu, klaim tersebut meluas hingga mencakup Lembah Menchuma dan, belakangan, Suaka Margasatwa Sakteng di timur.

Tidak seperti banyak negara tetangganya, Bhutan tidak pernah menjalin hubungan diplomatik resmi dengan China. Sebaliknya, kedua negara terlibat dalam rangkaian perundingan perbatasan yang berlarut-larut, dimulai pada 1984. Meski telah mengadakan lebih dari 25 putaran perundingan dan menandatangani Nota Kesepahaman pada 2021 tentang “Peta Jalan Tiga Langkah” untuk penyelesaian perbatasan, belum ada kesepakatan menyeluruh yang tercapai. Ketiadaan perbatasan yang ditetapkan memungkinkan China memperluas kehadirannya secara bertahap di wilayah-wilayah sengketa.

Strategi Enam Tahap China: Dari Penggembala hingga Desa

Pendekatan China untuk mengukuhkan klaimnya di Bhutan mengikuti proses bertahap yang dirancang dengan cermat:

• Penyusupan Awal: Penggembala Tibet dikirim ke wilayah sengketa, membuat para penggembala Bhutan setempat tersingkir.
• Tempat Berlindung dan Pos Terdepan: Tempat berlindung sementara bagi para penggembala didirikan, lalu segera disusul patroli dan pos militer untuk “melindungi” mereka.
• Pembangunan Infrastruktur: Jalan dibangun untuk menghubungkan pos-pos tersebut dengan Tibet, sehingga personel dan perbekalan dapat dipindahkan dengan cepat.
• Permukiman Permanen: Desa-desa sipil dibangun, sering kali disertai insentif pemerintah bagi para pemukim, untuk mengukuhkan kehadiran administratif dan militer China.

Menurut laporan 2024, China telah membangun sedikitnya 22 desa di wilayah sengketa Bhutan yang luasnya sekitar 825 kilometer persegi—sekitar 2% dari total luas daratan Bhutan. Permukiman ini, yang mencakup gedung administrasi, sekolah, dan layanan kesehatan, umumnya berada di wilayah terpencil dengan ketinggian tinggi. Menchuma, yang tertinggi, berada di ketinggian 4.670 meter (15.300 kaki), lebih tinggi daripada puncak tertinggi di wilayah Amerika Serikat yang saling terhubung.

China menawarkan insentif keuangan kepada para pemukim—dilaporkan mencapai 20.000 yuan (sekitar $2.800) per orang per tahun—untuk mendorong mereka pindah ke lingkungan yang keras ini. Kehadiran warga sipil, polisi perbatasan, dan personel militer di desa-desa tersebut makin mempersulit Bhutan untuk memulihkan kedaulatannya atas wilayah-wilayah itu.

Doklam: Jantung Strategis Sengketa

Meski klaim China mencakup beberapa wilayah, dataran tinggi Doklam di Bhutan barat adalah kawasan yang paling penting secara strategis. Doklam terletak dekat titik pertemuan perbatasan India, China, dan Bhutan, menghadap Koridor Siliguri—jalur sempit yang menghubungkan wilayah timur laut India dengan bagian negara lainnya. Penguasaan Doklam akan memberi China posisi dominan atas jalur vital ini, dengan dampak besar terhadap keamanan India.

Pada 2017, upaya China memperpanjang jalan ke arah selatan di Doklam memicu kebuntuan militer selama 73 hari dengan India, yang turun tangan atas permintaan Bhutan. Krisis berakhir setelah kedua pihak menarik diri, tetapi sejak itu China telah mendirikan fasilitas militer permanen di kawasan tersebut dan terus menekan dengan klaimnya.

China berulang kali menawarkan Bhutan “kesepakatan paket”: melepaskan klaim atas wilayah yang kurang strategis di utara sebagai imbalan atas penyerahan Doklam dan wilayah sekitarnya di barat. Bhutan, di bawah tekanan India—yang memandang Doklam sebagai kawasan penting bagi keamanannya sendiri—sejauh ini menolak.

Peran India: Penjamin Keamanan dan Pemangku Kepentingan Strategis

Keterlibatan India dalam sengketa Bhutan-China sangat mendalam dan memiliki banyak aspek. Berdasarkan Perjanjian Persahabatan India-Bhutan 2007, kedua negara berkomitmen untuk bekerja sama dalam isu-isu kepentingan nasional, yang pada praktiknya menjadikan India penjamin keamanan Bhutan. India memberikan bantuan ekonomi, pelatihan militer, dan dukungan infrastruktur kepada Bhutan, serta berkepentingan besar mencegah kemajuan China yang dapat mengancam Koridor Siliguri.

Pengaruh India bukan tanpa kontroversi. Para analis China menyebut peran India “hegemonik”, dengan alasan kendali New Delhi atas keamanan dan jalur ekonomi Bhutan memungkinkannya mencampuri urusan dalam negeri maupun luar negeri Thimphu. Sementara itu, Bhutan berupaya menyeimbangkan hubungannya: negara itu menunjukkan keterbukaan terhadap hubungan diplomatik dengan China, tetapi bersikeras bahwa penyelesaian perbatasan apa pun harus mempertimbangkan kekhawatiran India.

Tekanan India terkadang disampaikan secara terbuka. Pada 2013, India menghentikan subsidi bahan bakar untuk Bhutan sebagai tanggapan atas menghangatnya hubungan Thimphu dengan Beijing. Dalam kebuntuan Doklam pada 2017, intervensi militer India menjadi faktor penentu dalam menghentikan pembangunan China. India juga berinvestasi besar-besaran di sektor tenaga air Bhutan dan memberikan akses transit ke pelabuhan Bangladesh, dengan tujuan memperkuat saling ketergantungan ekonomi serta mencegah meluasnya pengaruh China.

Perkembangan Terkini: Perundingan yang Dipercepat dan Klaim Baru

Dalam beberapa tahun terakhir, perundingan perbatasan China-Bhutan berlangsung semakin cepat. “Peta Jalan Tiga Langkah” 2021 menguraikan proses untuk menentukan dan menetapkan garis perbatasan, dan sejak itu beberapa putaran pertemuan kelompok ahli telah digelar. Pada Oktober 2023, menteri luar negeri Bhutan bertemu dengan pejabat senior China di Beijing, menandakan kemungkinan mencairnya hubungan.

Namun, meski perundingan berlanjut, China terus memperluas kehadirannya di wilayah sengketa. Citra satelit menunjukkan adanya desa, jalan, dan fasilitas militer baru, terutama di timur laut dan sekitar Doklam. Pada 2020, China mengajukan klaim baru atas Suaka Margasatwa Sakteng di Bhutan timur—wilayah yang sebelumnya tidak termasuk dalam perundingan perbatasan. Langkah ini secara luas dipandang sebagai perluasan taktis untuk menambah daya tawar sekaligus menandakan bahwa ambisi China tidak terbatas pada wilayah-wilayah yang telah lama disengketakan.

Pemerintah Bhutan telah menyatakan keinginan untuk menyelesaikan sengketa tersebut, tetapi ruang geraknya dibatasi oleh kewajiban perjanjiannya dengan India dan ketimpangan kekuatan dengan China. Seperti dikatakan Perdana Menteri Bhutan Lotay Tshering, “Kami jelas tidak ingin menyelesaikan satu masalah lalu menimbulkan masalah lain.”

Pola yang Lebih Luas: Infrastruktur sebagai Alat Pemaksaan

Strategi China di Bhutan merupakan bagian dari pola yang lebih luas, yakni menggunakan infrastruktur sebagai alat kebijakan negara dan pemaksaan. Di seluruh Dataran Tinggi Tibet dan sepanjang perbatasannya, China telah membangun bendungan, jalan, jalur kereta api, dan jaringan digital yang melayani kepentingan sipil maupun militer. Proyek-proyek ini memungkinkan pergerakan pasukan dengan cepat, pengawasan, dan pengaruh ekonomi atas negara-negara tetangga.

Sebagai contoh, kendali China atas sumber daya air di hulu memberinya kemampuan untuk mengatur aliran sungai ke negara-negara di hilir, termasuk India dan Bangladesh. Pembangunan “desa-desa makmur” di sepanjang perbatasan dengan India dan Bhutan bertujuan memperkuat klaim teritorial serta mendukung logistik militer. Seperti dicatat Center for Strategic and International Studies, infrastruktur telah menjadi “instrumen laten kekuasaan negara”—cara untuk menekan negara tetangga tanpa memicu konflik terbuka.

Pendekatan ini tidak terbatas di Himalaya. Aktivitas China di Laut China Selatan, tempat pulau buatan dan pangkalan militer dibangun di terumbu karang yang disengketakan, mengikuti pola serupa. Dampak kumulatif dari tindakan-tindakan ini adalah pergeseran keseimbangan kekuatan secara bertahap, sehingga negara-negara kecil kian sulit untuk melawan.

Dampak Kemanusiaan dan Budaya bagi Bhutan

Bagi Bhutan, konsekuensi taktik zona abu-abu China bukan hanya bersifat strategis, tetapi juga sangat personal. Banyak wilayah sengketa, seperti Lembah Pagsamlung, memiliki arti penting keagamaan dan budaya bagi rakyat Bhutan. Pembangunan desa-desa China dan terusirnya masyarakat setempat mengancam mata pencaharian tradisional serta mengikis klaim historis Bhutan.

Warga permukiman baru China, banyak di antaranya orang Tibet, menghadapi kondisi iklim yang keras dan terbatasnya peluang ekonomi. China menjalankan program seperti lokakarya kerajinan tangan dan pertanian rumah kaca untuk mendukung masyarakat ini, tetapi kelangsungannya dalam jangka panjang masih belum pasti. Permukiman itu juga digunakan untuk kegiatan patriotik dan “patroli perbatasan”, yang memperkuat klaim kedaulatan dan identitas nasional China.

Minimnya perhatian internasional terhadap kesulitan Bhutan telah mendorong China untuk mempercepat upayanya. Semakin banyak desa dibangun dan semakin banyak wilayah yang secara efektif dianeksasi, semakin kecil peluang Bhutan untuk merebut kembali tanahnya.

Implikasi Internasional dan Regional

Sengketa perbatasan Bhutan-China lebih dari sekadar persoalan bilateral; sengketa ini merupakan gambaran kecil dari tren yang lebih luas dalam hubungan internasional. Penggunaan taktik zona abu-abu oleh China—dengan memadukan cara hukum, ekonomi, dan psikologis serta pembangunan infrastruktur—menantang norma yang telah mapan mengenai kedaulatan dan keutuhan wilayah.

Bagi India, taruhannya menyangkut kelangsungan hidup. Setiap keuntungan yang diraih China di Bhutan, terutama di Doklam, akan melemahkan posisi strategis India dan berpotensi mengancam Koridor Siliguri. Hal ini memaksa India menyeimbangkan langkah dengan cermat: mendukung Bhutan sembari menghindari konfrontasi langsung dengan China.

Sengketa ini juga menimbulkan pertanyaan bagi masyarakat internasional. Jika negara-negara kuat dapat mengubah perbatasan melalui cara nonmiliter secara bertahap, jalan apa yang dimiliki negara-negara kecil untuk melawan? Pola yang terlihat di Bhutan serupa dengan taktik di Georgia (melalui “perbatasanisasi” Rusia di Ossetia Selatan) dan Tepi Barat yang diduduki Israel, tempat permukiman telah mengubah kenyataan di lapangan.

Prospek Penyelesaian: Mungkinkah Kesepakatan Tercapai?

Meski belakangan banyak perundingan digelar dan Peta Jalan Tiga Langkah telah ditandatangani, penyelesaian menyeluruh masih sulit dicapai. Pembangunan permukiman permanen China di wilayah sengketa telah mengubah peta perundingan. China semakin kecil kemungkinannya mengembalikan seluruh wilayah yang telah didudukinya, terutama di tempat desa dan infrastruktur kini berdiri.

Harapan terbaik Bhutan mungkin terletak pada perundingan mengenai wilayah yang belum dihuni secara permanen, seperti Langmarpo Atas serta Lembah Charitang chu dan Yak chu. Namun, semakin lama perundingan berlangsung, semakin besar kemungkinan Bhutan kehilangan wilayah. Ketimpangan kekuatannya sangat mencolok: angkatan bersenjata Bhutan yang berjumlah 8.000 personel bukan tandingan Tentara Pembebasan Rakyat China yang berkekuatan 2,5 juta personel.

Kesepakatan apa pun juga harus dapat diterima India, yang telah menegaskan bahwa penyerahan Doklam kepada China merupakan garis merah. Seperti dikatakan perdana menteri Bhutan, “Doklam adalah titik pertemuan India, China, dan Bhutan. Bhutan tidak bisa menyelesaikan masalah ini sendirian. Ada tiga pihak... Kita dapat membahasnya segera setelah dua pihak lainnya siap.”

Ringkasan

• Bhutan, sebuah kerajaan kecil di Himalaya, menghadapi perambahan wilayah oleh China yang terus berlangsung. China menggunakan taktik zona abu-abu untuk menggeser perbatasan tanpa konflik terbuka.
• Strategi China mencakup pembangunan desa, jalan, dan pos militer di wilayah sengketa, sehingga tercipta “fakta di lapangan” yang sulit dibatalkan.
• Dataran tinggi Doklam merupakan wilayah paling penting secara strategis karena penguasaannya akan memberi China pengaruh atas Koridor Siliguri milik India.
• India bertindak sebagai penjamin keamanan Bhutan dan telah turun tangan untuk mencegah kemajuan China, tetapi Bhutan harus menyeimbangkan hubungannya dengan kedua raksasa tersebut.
• Dalam beberapa tahun terakhir, perundingan perbatasan berlangsung semakin cepat, tetapi China terus memperluas kehadirannya dan penyelesaian menyeluruh masih sulit tercapai dalam waktu dekat.
• Sengketa ini mencerminkan tren yang lebih luas ketika negara-negara kuat menggunakan cara nonmiliter untuk mengubah perbatasan, sehingga memunculkan pertanyaan tentang kedaulatan dan norma internasional.
• Bagi Bhutan, taruhannya bukan hanya soal wilayah, tetapi juga budaya dan kelangsungan hidup, karena tanah leluhur dan cara hidup tradisional terancam oleh aneksasi bertahap.