Estimasi Subsidi China Berbeda karena OECD dan IMF Mengukur Bentuk Dukungan yang Berbeda

Dua estimasi besar, dua gambaran berbeda

Dukungan industri China mencapai 4,4% dari produk domestik bruto (PDB) pada 2023, menurut makalah kerja Dana Moneter Internasional (IMF) yang diterbitkan pada 8 Agustus 2025. Para penulis menemukan bahwa dukungan tersebut secara umum stabil sebagai porsi dari perekonomian. Pengumuman OECD pada 1 Juni 2026 menyajikan gambaran berbeda: subsidi industri di 15 sektor di seluruh dunia mencapai US$108 miliar pada 2024, sementara perusahaan China rata-rata menerima dukungan tiga hingga delapan kali lebih besar daripada perusahaan di negara-negara OECD selama 2005 hingga 2024.

OECD juga mengaitkan subsidi dengan 60% kenaikan pangsa pasar global yang dicatat perusahaan China yang berkembang, dibandingkan dengan 22% di seluruh dunia. Temuan itu menempatkan bantuan pemerintah di pusat perdebatan tentang persaingan manufaktur, kelebihan kapasitas produksi, dan pembatasan perdagangan.

Namun, angka-angka utama tersebut tidak mengukur hal yang sama. IMF memperkirakan nilai fiskal setara untuk seluruh perekonomian relatif terhadap PDB. OECD melacak bantuan yang diterima 525 perusahaan industri besar dan mengukurnya terhadap pendapatan. Sampel, periode, dan definisinya berbeda, sehingga estimasi IMF yang stabil dan pengukuran OECD yang meningkat tidak serta-merta saling bertentangan.

Perbedaan lain berkaitan dengan angka US$108 miliar itu sendiri. Sejumlah pemberitaan mengaitkan seluruh jumlah tersebut dengan perusahaan China. Pengumuman OECD secara tegas menyebutnya sebagai total untuk 15 sektor yang dicakup di seluruh dunia. Rasio subsidi terhadap pendapatan sebesar 1,3% juga menggambarkan sampel yang lebih luas itu, bukan negara-negara OECD saja.

Bukti yang ada mendukung kesimpulan bahwa industri China menerima bantuan negara dalam jumlah besar. Namun, bukti tersebut tidak menetapkan satu angka yang dapat dibandingkan secara universal, juga tidak memastikan apakah estimasi yang diperdebatkan merupakan dasar yang kuat untuk pembatasan perdagangan tertentu.

Komponen yang dihitung IMF

Makalah kerja tentang kebijakan industri IMF, yang ditulis Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari, dan Yifan Tao, memperkirakan empat instrumen: subsidi tunai, insentif pajak, subsidi lahan, dan kredit bersubsidi. Nilai fiskal setara gabungannya mencapai 4,4% dari PDB pada 2023.

• Subsidi tunai: 2,0% dari PDB.
• Insentif pajak: 1,5% dari PDB.
• Subsidi lahan: 0,5% dari PDB.
• Kredit bersubsidi: 0,4% dari PDB.

Subsidi tunai dan insentif pajak bersama-sama menyumbang 3,5 poin persentase dari total 4,4%, atau sekitar 80%. Kredit menyumbang sekitar 9%. Rincian ini penting karena ketidakpastian mengenai subsidi suku bunga hanya memengaruhi satu bagian dari estimasi IMF, meskipun komponen tersebut dapat lebih besar bobotnya dalam penilaian lain.

Para peneliti menggunakan laporan keuangan WIND yang mencakup lebih dari 5.000 perusahaan tercatat dari 2010 hingga 2023. Mereka juga mengkaji sekitar 1,6 juta transaksi penjualan lahan pemerintah yang dicatat Kementerian Sumber Daya Alam pada periode yang sama.

Istilah nilai fiskal setara perlu dipahami dengan cermat. Hibah tunai merupakan pembayaran yang tercatat. Keringanan pajak berarti pendapatan yang tidak dipungut, sementara subsidi lahan atau kredit adalah estimasi manfaat berdasarkan harga atau suku bunga pembanding. Penggabungan komponen-komponen ini menghasilkan ukuran dukungan, bukan jumlah cek yang dikeluarkan pemerintah.

Yang diukur OECD

Pengumuman OECD mengenai subsidi industri menguraikan basis data MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, atau MAGIC. Basis data ini melacak 525 perusahaan industri terbesar di dunia dari 2005 hingga 2024, termasuk hibah pemerintah, keringanan pajak, dan pembiayaan dengan persyaratan di bawah harga pasar.

Angka US$108 miliar yang tercatat pada 2024 setara dengan 1,3% pendapatan perusahaan yang dicakup. Rasio itu merupakan yang tertinggi kedua dalam seri data tersebut, setelah 2009. OECD menjelaskan bahwa penurunan penjualan selama krisis keuangan global mendorong kenaikan rasio pada 2009, sementara penyelamatan keuangan terhadap sejumlah produsen mobil besar di negara-negara OECD menjadi penyebab utama lonjakan pinjaman bersubsidi pada tahun itu.

Hal ini menunjukkan pentingnya penyebut dalam perhitungan. Rasio subsidi terhadap pendapatan dapat meningkat karena bantuan bertambah, penjualan turun, atau keduanya. Rasio subsidi terhadap PDB dipengaruhi oleh perubahan yang berbeda. Keduanya tidak dapat saling menggantikan tanpa menyelaraskan cakupan masing-masing.

Mengapa biaya pinjaman menjadi perhitungan yang diperdebatkan

Subsidi suku bunga lebih sulit diukur daripada hibah langsung karena peneliti harus memperkirakan berapa biaya yang akan dibayar perusahaan tanpa bantuan negara. Suku bunga hipotetis itu menjadi tolok ukur. Selisih antara tolok ukur tersebut dan biaya pinjaman aktual menentukan estimasi manfaatnya.

IMF mengidentifikasi subsidi kredit dengan membandingkan suku bunga efektif di sektor manufaktur dengan sektor lain, sambil mengendalikan variabel keuangan dan jenis perusahaan. Pengendalian ini bertujuan memisahkan perlakuan istimewa dari perbedaan kondisi keuangan dan kepemilikan perusahaan.

Meski demikian, perbandingan semacam itu bergantung pada apakah tolok ukurnya memperhitungkan perbedaan yang relevan di antara para peminjam. Perbandingan tersebut juga mungkin tidak menangkap bantuan yang diterima bersama oleh sektor yang diuntungkan dan kelompok pembandingnya. Sebaliknya, menganggap perbedaan kondisi pembiayaan yang wajar sebagai dukungan pemerintah dapat membuat manfaatnya tampak lebih besar dari kenyataan.

Pengumuman OECD menyebut pembiayaan dengan persyaratan di bawah harga pasar sebagai kategori subsidi, tetapi tidak menjabarkan tolok ukur pinjaman secara terperinci untuk mengevaluasi kritik ini. Karena itu, keberatan metodologis menjadi alasan untuk menelaah lebih lanjut, bukan bukti bahwa suatu estimasi tertentu telah dibesar-besarkan.

Persoalan ini berdampak besar. Sebuah penilaian pada Maret 2025 mengutip penelitian OECD sebelumnya yang menunjukkan bahwa lebih dari separuh dukungan terukur bagi perusahaan China yang dicakup berasal dari pinjaman dengan suku bunga di bawah harga pasar. Jika kredit mendominasi total dukungan, pilihan tolok ukur dapat mengubah hasil secara signifikan.

Dukungan yang stabil tetap dapat berubah bentuk

IMF menemukan bahwa total dukungan industri secara umum stabil dari waktu ke waktu, sementara insentif pajak makin menonjol setelah pandemi dan instrumen lainnya sedikit menurun. Stabilitas total bukan berarti setiap kebijakan tidak berubah.

Tingkat subsidi tunai yang dikaji dalam makalah tersebut turun dari 2,4% pada 2013 menjadi 2,0% pada 2023. Ukuran insentif pajak relatif terhadap laba bergerak ke arah sebaliknya, naik dari 4,4% menjadi 6,3%. Keduanya merupakan ukuran berbeda dengan penyebut berbeda dan tidak semestinya dijumlahkan.

Insentif pajak dihitung berdasarkan tarif pajak penghasilan badan tertinggi yang ditetapkan China, yakni 25%. Selisih antara tarif tersebut dan tarif pajak efektif sektoral mencakup beberapa jenis keringanan, termasuk insentif investasi dan potongan yang terkait dengan zona ekonomi khusus. Ini merupakan estimasi luas, bukan inventarisasi program satu per satu.

Perhitungan subsidi lahan menggunakan pembanding yang lebih lokal. IMF membandingkan harga lahan pemerintah yang dibayar perusahaan manufaktur dengan harga yang dibayar perusahaan di sektor lain dalam radius satu kilometer pada tahun yang sama. Cara ini membantu memperhitungkan lokasi dan waktu, meskipun penafsiran selisih harga yang tersisa tetap memerlukan asumsi mengenai keterbandingan.

Penilaian yang lebih luas menemukan dukungan di luar hibah

Penilaian dukungan negara Rhodium Group, yang diterbitkan pada 17 Maret 2025 oleh Camille Boullenois, Agatha Kratz, dan Daniel H. Rosen, menyatakan bahwa ukuran subsidi konvensional hanya mencakup sebagian dari bantuan China kepada industri. Penilaian itu juga mencakup jaminan pemerintah tersirat, fasilitas kawasan industri dengan harga diskon, regulasi selektif, dan pengaruh negara atas keputusan komersial.

Laporan tersebut juga menjadi bahan pemeriksaan yang berguna atas klaim bahwa hibah langsung meningkat pesat. Disebutkan bahwa hibah kepada perusahaan China tercatat tumbuh 67% antara 2016 dan 2023, sementara PDB tumbuh 70%. Berdasarkan angka tersebut, hibah meningkat secara nominal, tetapi tidak naik sebagai porsi PDB, sejalan dengan temuan umum IMF tentang stabilitas.

Estimasi lain yang dihimpun dalam penilaian itu menunjukkan beragamnya metode pengukuran. Penelitian OECD sebelumnya yang mencakup 13 sektor dari 2005 hingga 2019 menghitung dukungan sebesar 4,5% dari pendapatan perusahaan China yang dicakup, dibandingkan dengan 0,69% untuk perusahaan OECD, atau sekitar 6,5 kali lebih besar. Estimasi CSIS menyebut belanja kebijakan industri China mencapai US$248 miliar, atau 1,73% dari PDB, pada 2019.

Estimasi-estimasi ini tidak dapat dipertukarkan. Masing-masing mencakup periode, instrumen, dan populasi yang berbeda. Sebuah studi teknologi medis yang dikutip dalam penilaian tersebut memperkirakan rata-rata dukungan setidaknya 5,3% dari pendapatan perusahaan selama 2017 hingga 2022. Itu merupakan hasil untuk sektor tertentu, bukan angka nasional.

Rhodium juga mengutip keringanan pajak yang setara dengan 0,75% pendapatan bagi perusahaan yang berbasis di China, dibandingkan dengan 0,32% untuk perusahaan OECD, 0,28% untuk perusahaan India, dan 0,47% di tempat lain. Temuannya bahwa 98,58% perusahaan A-share China menerima subsidi pada 2020 menunjukkan luasnya pemberian hibah, tetapi dengan sendirinya tidak menjelaskan jumlah yang diterima setiap penerima.

Pangsa pasar tidak sama dengan produktivitas

OECD mengaitkan subsidi dengan sekitar 22% kenaikan pangsa pasar di antara perusahaan yang berkembang di seluruh dunia dan 60% di antara perusahaan China yang berkembang. Angka China itu sekitar 2,7 kali angka global. Ini tidak berarti subsidi menjelaskan 60% dari total ekspor atau produksi manufaktur China.

Menurut OECD, bantuan meningkatkan pangsa pasar tanpa menghasilkan kenaikan produktivitas atau profitabilitas yang signifikan. Sekretaris Jenderal Mathias Cormann menyampaikan kekhawatiran tersebut dalam pengumumannya pada 1 Juni:

Subsidi industri yang besar dan berkelanjutan dapat mendistorsi pasar global, menciptakan keunggulan kompetitif yang tidak adil dan berkontribusi terhadap kelebihan kapasitas pasokan,

IMF mengkaji hasil yang berbeda, yakni alokasi sumber daya domestik. Modelnya memperkirakan kebijakan industri menurunkan produktivitas faktor total agregat sekitar 1,2% dibandingkan skenario dasar tanpa kebijakan industri, sehingga berpotensi menekan PDB hingga 2%. Produktivitas faktor total mengukur seberapa efisien tenaga kerja dan modal digabungkan untuk menghasilkan output.

Hasil tersebut bergantung pada asumsi pemodelan yang lebih kuat daripada penghitungan subsidi IMF. Analisis itu menggunakan kebijakan yang diterapkan pada 2009 hingga 2018 dan hasil alokasi pada 2018, bukan mengukur dampak total subsidi 2023. Makalah tersebut juga tidak memasukkan kemungkinan manfaat dari perbaikan kegagalan pasar, seperti penyebaran pengetahuan antarperusahaan, dan tidak memperkirakan dampak limpahan internasional. Karena itu, hasil produktivitasnya bukan perhitungan menyeluruh atas dampak kebijakan industri.

Kepemilikan dan aturan perdagangan memperumit gambaran

Kepemilikan negara berkaitan dengan besarnya bantuan dalam kedua studi, tetapi keduanya tidak membatasi kebijakan industri pada perusahaan milik negara. OECD menemukan bahwa perusahaan dengan kepemilikan negara di atas 25% menerima dukungan rata-rata yang jauh lebih besar daripada pesaing swasta, terutama berupa hibah dan pinjaman dengan persyaratan istimewa.

IMF menemukan bahwa perusahaan milik negara cenderung menerima suku bunga lebih rendah dan tingkat subsidi tunai lebih tinggi setelah faktor sektor diperhitungkan. Keunggulan subsidi tunai yang diperkirakan rata-rata mencapai 0,7 poin persentase. Namun, perusahaan swasta menerima insentif pajak lebih besar dan mendominasi sektor-sektor yang diutamakan oleh kebijakan industri.

Penilaian Rhodium menyatakan bahwa bantuan juga dapat disalurkan melalui pelaku swasta yang merespons prioritas pemerintah. Konsep dukungan negara yang lebih luas ini tidak serta-merta sesuai dengan definisi hukum tentang subsidi yang dapat digugat berdasarkan aturan perdagangan.

Perjanjian Subsidi dan Tindakan Imbalan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) mensyaratkan bukti adanya kontribusi finansial oleh pemerintah atau badan yang memenuhi syarat, yang memberikan manfaat. Tindakan terhadap subsidi juga bergantung pada persyaratan mengenai kekhususan dan dampak merugikan. Estimasi ekonomi atas dukungan nasional tidak dapat menggantikan bukti mengenai program, penerima, dan kerugian dalam kasus tertentu.

Pembedaan ini berlaku dua arah. Sejumlah kebijakan dapat memengaruhi persaingan tanpa mudah dimasukkan ke dalam total subsidi konvensional. Sejumlah nilai yang dihitung dalam studi ekonomi mungkin tidak cukup untuk membuktikan dasar hukum pengenaan bea. Angka-angka luas semestinya menjadi panduan untuk penyelidikan, bukan dianggap sebagai izin otomatis untuk memberlakukan hambatan perdagangan.

Tanggal dan bukti yang perlu dicermati selanjutnya

Urutan penelitian membantu menjelaskan perdebatan ini. Penilaian Rhodium terbit sebelum makalah IMF, sementara rilis OECD menambahkan pengamatan perusahaan hingga 2024:

• 17 Maret 2025: Rhodium Group menerbitkan penilaiannya atas subsidi konvensional dan dukungan negara yang lebih luas.
• 8 Agustus 2025: Makalah kerja IMF memperkirakan dukungan sebesar 4,4% dari PDB pada 2023 dan menemukan bahwa nilainya secara umum stabil dari waktu ke waktu.
• 1 Juni 2026: OECD mengumumkan temuan terbarunya dan ketersediaan publik basis data MAGIC.
• 3 Juni 2026: Pertemuan Dewan Menteri OECD dijadwalkan dimulai, dengan kebijakan industri sebagai salah satu tema yang disebutkan.

Perdebatan ini juga memengaruhi pembahasan perdagangan di Eropa. Menteri Ekonomi Jerman Katherina Reiche mengunjungi China pada pekan sebelum pengumuman OECD untuk menyerukan persaingan yang adil. Peran China di pasar global dan hubungannya dengan Uni Eropa diperkirakan menjadi bahasan dalam KTT G7 pada pertengahan Juni, meskipun tanggal pasti KTT tidak disebutkan di sini.

Langkah selanjutnya yang paling berguna adalah menyelaraskan metode: perusahaan mana yang dicakup, instrumen apa yang dimasukkan, bagaimana tolok ukur pinjaman dipilih, dan bagaimana pengamatan perusahaan diperluas menjadi estimasi nasional. Akses publik terhadap MAGIC merupakan kemajuan konkret, tetapi akses tersebut perlu disertai rincian metodologis yang memadai agar perhitungannya dapat direproduksi dan dibandingkan.

Dalam laporan-laporan ini, belum ada estimasi yang diselaraskan ataupun tenggat waktu untuk menyusunnya. Bukti yang ada mendukung pemeriksaan saksama atas besarnya bantuan negara kepada China, tetapi skala dan trennya secara pasti belum dapat dipastikan. Para pembuat kebijakan perlu membedakan dukungan yang terdokumentasi dan kerugian yang terbukti dari angka-angka yang belum pasti sebelum menjadikannya alasan untuk menerapkan proteksionisme.

Poin Penting

• IMF memperkirakan empat bentuk dukungan industri China mencapai 4,4% dari PDB pada 2023, dengan total yang secara umum stabil dari waktu ke waktu.
• Angka US$108 miliar dari OECD mencakup sampel globalnya di 15 sektor, bukan hanya perusahaan China.
• Menurut OECD, perusahaan China menerima dukungan tiga hingga delapan kali lebih besar daripada perusahaan di negara-negara OECD selama 2005 hingga 2024.
• Estimasi berbasis PDB dan berbasis pendapatan tidak dapat dibandingkan langsung tanpa menyelaraskan cakupan dan metodenya.
• Tolok ukur suku bunga merupakan sumber utama ketidakpastian, terutama ketika pinjaman bersubsidi menyumbang sebagian besar dukungan terukur.
• Estimasi subsidi ekonomi saja tidak membuktikan dasar hukum untuk mengenakan bea perdagangan.