RUU Bank Sentral Nepal Picu Kekhawatiran soal Independensi akibat Kewenangan Pemerintah dan Masa Jabatan yang Lebih Pendek

Tiga usulan perubahan mempersoalkan otonomi bank sentral

Komite Keuangan parlemen Nepal menyetujui perubahan terhadap Undang-Undang Nepal Rastra Bank yang akan mempersingkat masa jabatan pimpinan bank sentral yang dijamin dari lima tahun menjadi tiga tahun, mempertahankan kewenangan pemerintah untuk memberikan arahan terkait mata uang, perbankan, dan keuangan, serta secara eksplisit menjadikan dukungan terhadap kebijakan ekonomi pemerintah sebagai tujuan bank sentral.

Komite menyetujui laporannya pada 31 Bhadra 2083 menurut kalender Bikram Sambat Nepal. Perubahan tersebut berbeda dari ketentuan dalam rancangan undang-undang yang diajukan pemerintah, yang akan menghapus kewenangan pemberian arahan dan mempertahankan masa jabatan lima tahun. Dalam versi komite, pemerintah dapat memperpanjang masa jabatan gubernur, wakil gubernur, dan direktur selama dua tahun berdasarkan kinerja.

Perbedaan ini penting: pengangkatan dengan masa jabatan lima tahun yang dijamin akan berubah menjadi masa jabatan tiga tahun, yang kemudian dapat diperpanjang dengan persetujuan pemerintah. Para pengkritik di komite berpendapat bahwa hal ini dapat membuat pimpinan bank sentral lebih bergantung pada pemerintah, tepat ketika mereka membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan yang tidak populer.

Laporan komite bukanlah undang-undang yang telah berlaku. Perselisihan kini menyangkut apakah parlemen akan mempertahankan, merevisi, atau menolak ketentuan-ketentuan ini selama pembahasan amendemen berlanjut. Belum ada tanggal yang ditetapkan untuk pemungutan suara final.

Kontroversi ini juga menyingkap kesenjangan antara tujuan reformasi yang dinyatakan dan hasil yang diusulkan. Kementerian Keuangan awalnya menyampaikan amendemen tersebut sebagai upaya memperkuat otonomi bank sentral, meningkatkan pengawasan keuangan, dan memperbarui undang-undang agar sesuai dengan perbankan digital. Kini sejumlah anggota komite mengatakan bahwa ketentuan yang disetujui justru akan meningkatkan kendali politik.

Ketentuan dalam undang-undang yang berlaku

Undang-Undang Nepal Rastra Bank, yang diterbitkan bank sentral, telah mewajibkan kerja sama dengan kebijakan ekonomi pemerintah. Namun, Pasal 4(2) menetapkan syarat bagi kerja sama tersebut: kerja sama itu tidak boleh berdampak buruk terhadap tujuan-tujuan yang diamanatkan kepada bank.

Tujuan yang berlaku saat ini lebih luas daripada sekadar menjaga inflasi tetap rendah. Pasal 4(1) mencakup kebijakan moneter dan valuta asing untuk menjaga stabilitas harga dan neraca pembayaran, akses terhadap layanan keuangan dan stabilitas perbankan serta keuangan, kepercayaan publik terhadap sistem keuangan, dan sistem pembayaran yang aman, sehat, dan efisien. Stabilitas neraca pembayaran berkaitan dengan transaksi keuangan suatu negara dengan negara lain, termasuk perdagangan dan pembayaran internasional lainnya.

Pemerintah juga telah memiliki posisi formal dalam tata kelola bank. Pasal 9 mengharuskan hubungan antara pemerintah dan bank sentral berlangsung melalui Kementerian Keuangan. Pasal 14 menetapkan dewan yang beranggotakan tujuh orang, terdiri atas gubernur, sekretaris keuangan, dua wakil gubernur, dan tiga direktur yang ditunjuk pemerintah.

Pasal 18 menetapkan masa jabatan lima tahun bagi gubernur, wakil gubernur, dan direktur. Pasal 29 memberi dewan tanggung jawab untuk merumuskan kebijakan moneter dan valuta asing. Ketentuan-ketentuan ini menjadi titik awal perdebatan: secara kelembagaan, bank tidak terpisah dari pemerintah, tetapi memiliki tujuan, tanggung jawab, dan masa jabatan pengangkatan yang ditetapkan dengan jelas.

Perubahan hierarki kebijakan yang diusulkan

Dalam rancangan undang-undang yang diajukan pemerintah, Pasal 4 yang diusulkan menempatkan stabilitas harga sebagai prioritas utama. Stabilitas perbankan, keuangan, dan sektor eksternal akan diupayakan tanpa mengganggu stabilitas harga. Ayat terpisah mewajibkan dukungan terhadap kebijakan ekonomi pemerintah hanya jika dukungan tersebut tidak merugikan tujuan-tujuan sebelumnya.

Susunan itu membentuk hierarki. Kerja sama dengan pemerintah diwajibkan, tetapi bank dapat merujuk pada tanggung jawab utamanya ketika suatu kebijakan pemerintah bertentangan dengan tanggung jawab tersebut. Kebijakan moneter berkaitan dengan uang, kredit, dan suku bunga; kebijakan fiskal berkaitan dengan pajak, belanja, dan pinjaman pemerintah. Keduanya perlu dikoordinasikan, tetapi prioritas langsungnya bisa berbeda.

Anggota parlemen dari Partai Rastriya Swatantra sekaligus Ketua Komite Keuangan, Dr. Krishnahari Budhathoki, mengusulkan perubahan pada rumusan tentang dukungan terhadap kebijakan pemerintah. Komite pada akhirnya menyetujui tiga tujuan yang dinyatakan: menjaga stabilitas harga, menjaga stabilitas perbankan, keuangan, dan sektor eksternal, serta mendukung pelaksanaan kebijakan ekonomi pemerintah.

Jadi, persoalannya bukan bahwa kerja sama dengan pemerintah baru pertama kali dicantumkan dalam undang-undang. Ketentuan itu sudah ada. Perubahan yang dipersoalkan adalah dilaporkannya penghapusan perlindungan eksplisit yang menempatkan kerja sama tersebut di bawah tujuan-tujuan lain bank. Menempatkan ketiga tanggung jawab itu sejajar dapat membuat panduan hukum bagi bank menjadi kurang jelas ketika terjadi pertentangan di antara ketiganya.

Hal ini tidak berarti bahwa setiap kebijakan ekonomi pemerintah otomatis akan mengesampingkan keputusan moneter. Rumusan akhir dan perlindungan apa pun yang masih dipertahankan akan berpengaruh. Namun, hal ini menjelaskan mengapa para penentang menilai perubahan tersebut lebih penting daripada sekadar pernyataan ulang rutin mengenai peran bank.

Pentingnya kewenangan pemerintah untuk memberi arahan

Rancangan undang-undang pemerintah mengusulkan pencabutan Pasal 106(c), yang memungkinkan pemerintah memberikan arahan kepada Nepal Rastra Bank mengenai mata uang, perbankan, dan keuangan. Klausul 68 dalam rancangan amendemen mengusulkan pencabutan ketentuan itu bersama Pasal 91 undang-undang yang berlaku.

Anggota parlemen dari Partai Komunis Nepal UML, Guruprasad Baral, mengajukan amendemen untuk menghapus Klausul 68. Komite Keuangan pada akhirnya memutuskan mempertahankan Pasal 106(c), sehingga kewenangan pemberian arahan tetap berlaku meski rancangan yang diajukan pemerintah bermaksud menghapusnya.

Anggota parlemen dari Partai Rastriya Swatantra, Nitima Bhandari Karki, membela keputusan itu. Ia mengatakan ketentuan yang berlaku tidak menimbulkan masalah dan mempertahankannya merupakan langkah tepat untuk mengatur kegiatan bank sentral dalam mendukung kebijakan, rencana, dan program pemerintah. Ia juga mengaitkan dipertahankannya ketentuan tersebut dengan keputusan untuk menjadikan dukungan terhadap kebijakan ekonomi pemerintah sebagai tujuan bank sentral.

Para pengkritik menyoroti gabungan kedua ketentuan itu. Kewajiban mendukung kebijakan pemerintah, disertai kewenangan untuk memberikan arahan, dapat memberi eksekutif dua jalur hukum untuk memengaruhi keputusan bank sentral. Mempertahankan kewenangan yang sudah ada berbeda dengan menciptakan kewenangan baru, tetapi perubahan tujuan bank dapat mengubah konteks penggunaan kewenangan tersebut.

Masa jabatan terjamin lebih singkat, dengan kemungkinan perpanjangan

Rancangan undang-undang yang diajukan pemerintah tidak mengubah masa jabatan lima tahun yang berlaku. Anggota parlemen dari Partai Rastriya Swatantra, Sunil Khadka, mengusulkan masa jabatan empat tahun bagi gubernur, wakil gubernur, dan direktur. Komite justru menetapkan tiga tahun, dengan kemungkinan perpanjangan dua tahun berdasarkan kinerja.

Dengan demikian, masa jabatan yang dijamin akan berkurang dua tahun, atau 40 persen, dibandingkan masa jabatan lima tahun saat ini. Pejabat yang memperoleh perpanjangan tetap dapat menjabat selama lima tahun, tetapi dua tahun terakhir bergantung pada keputusan pemerintah berikutnya, bukan pada pengangkatan awal.

Anggota UML sekaligus anggota komite, Prof. Dr. Pushpa Kandel, mengatakan ia menentang pengaturan ini karena gubernur yang mengharapkan perpanjangan masa jabatan dapat merasa wajib menjaga dukungan pemerintah. Keberatannya berkaitan dengan insentif yang timbul dari perpanjangan, bukan semata-mata jumlah keseluruhan tahun seorang gubernur mungkin menjabat.

Anggota komite dari Kongres Nepal, Khadga Shahi, mengatakan masa jabatan yang lebih singkat, yakni dua tahun, sempat dipertimbangkan dan penentangan membantu mempertahankan masa jabatan tiga tahun. Ia juga mengatakan usulan yang dibahas mencakup pengangkatan tiga wakil gubernur dari luar bank. Pernyataan tersebut merupakan penjelasannya tentang pembahasan, bukan konfirmasi bahwa setiap usulan tercantum dalam laporan yang disetujui.

Shahi menuduh perubahan masa jabatan itu dimaksudkan agar gubernur yang sudah diangkat dapat diberhentikan lebih awal. Tuduhan tersebut tidak membuktikan motif pemerintah. Laporan ini tidak menjelaskan apakah masa jabatan yang lebih singkat akan berlaku bagi pejabat yang sedang menjabat atau hanya untuk pengangkatan mendatang. Perbedaan ini penting untuk menilai dampak langsungnya.

Posisi sekretaris keuangan di dewan memecah pendapat

Posisi sekretaris keuangan di dalam dewan juga menjadi sumber perbedaan pendapat. Anggota parlemen dari Partai Komunis Nepal, Parshuram Tamang, mengatakan usulan untuk menghapus posisi sekretaris tidak diterima oleh Kementerian Keuangan dan tidak masuk dalam perubahan yang disetujui komite.

Gubernur Dr. Bishwanath Paudel mengambil posisi berbeda dalam pembahasan awal komite. Ia mendukung dipertahankannya susunan keanggotaan dewan dan ketentuan kualifikasi saat ini. Menurutnya, Kementerian Keuangan tidak mencampuri bank, dan kehadiran sekretaris telah meningkatkan komunikasi serta efektivitas kerjanya.

Kedua posisi tersebut menjawab pertanyaan yang berbeda. Paudel menjelaskan pengalamannya tentang cara pengaturan itu berjalan. Para penentang berpendapat bahwa struktur hukum harus melindungi bank sekalipun hubungannya dengan pemerintah mendatang tidak sekooperatif sekarang. Rekam jejak komunikasi yang lancar saja tidak menentukan seberapa besar kewenangan formal yang seharusnya dimiliki pemerintah.

Tamang juga mengusulkan pembentukan komite kebijakan moneter, penyampaian laporan tahunan bank kepada parlemen, dan penghapusan kewenangan pemerintah untuk memberikan arahan. Ia mengatakan telah menyampaikan ketidaksetujuan secara tertulis ketika komite menyetujui laporan dan akan mengangkat isu otonomi serta mengupayakan amendemen selama pembahasan di parlemen.

Pejabat membela tujuan reformasi

Dalam pembahasan awal komite pada 1 Shrawan 2083, Menteri Keuangan Dr. Swarnim Wagle mengatakan amendemen itu bertujuan membuat undang-undang lebih jelas, tertata, dan sesuai dengan kondisi saat ini tanpa mengubah secara berarti struktur dan tujuan dasarnya.

Wagle berpendapat bahwa prosedur terstruktur untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat bank sentral mengurangi risiko tekanan politik atau pemindahan dan pemberhentian sewenang-wenang seperti yang dapat terjadi dalam administrasi kepegawaian negeri biasa. Ia juga mengatakan amendemen tersebut memperjelas tugas dan kewenangan dewan.

Paudel secara terpisah menentang usulan persyaratan kualifikasi tambahan, termasuk kewajiban memiliki pengalaman 10 tahun, karena dinilai tidak praktis. Ia juga menilai masa jeda setelah pensiun tidak diperlukan. Masa jeda membatasi pekerjaan atau pengangkatan tertentu setelah seseorang meninggalkan jabatan, biasanya untuk membatasi konflik kepentingan. Isu-isu ini berkaitan dengan rekrutmen dan perilaku pejabat, berbeda dari perdebatan mengenai arahan pemerintah dan perpanjangan masa jabatan.

Mantan sekretaris parlemen Dr. Som Bahadur Thapa berpendapat perubahan kontroversial oleh komite tidak seharusnya hanya dibebankan kepada anggota parlemen. Menurutnya, pemerintah memiliki pengaruh praktis yang besar terhadap ketentuan mana yang bertahan dalam proses legislasi. Tamang juga berpendapat bahwa penolakan Kementerian Keuangan terhadap beberapa usulan menunjukkan dukungan eksekutif terhadap hasil tersebut. Ini adalah penilaian dari para peserta dan pengamat yang disebutkan, bukan bukti dokumenter atas setiap negosiasi.

Cakupan reformasi lebih luas daripada independensi

Draf Kementerian Keuangan sebelumnya mengaitkan amendemen dengan anggaran tahun fiskal 2082/083, rencana strategis keempat Nepal Rastra Bank untuk 2022 hingga 2026, dan komitmen kebijakan moneter. Draf tersebut menyebut penguatan otonomi, pengawasan yang lebih efektif, dan tanggung jawab kelembagaan yang lebih jelas sebagai tujuan reformasi.

Draf itu juga mengusulkan pengakuan terhadap bank digital, yang didefinisikan sebagai lembaga berizin yang melakukan transaksi keuangan melalui saluran digital tanpa cabang atau jaringan fisik. Draf tersebut berupaya mengatur mata uang digital, memperbarui definisi lembaga keuangan, meningkatkan standar akuntansi dan pelaporan, serta memperjelas pengaturan penyelesaian bagi bank dan lembaga keuangan yang mengalami kesulitan.

Usulan perubahan lain mencakup pengawasan berbasis risiko dan koordinasi dengan pemerintah provinsi, pemerintah daerah, koperasi, serta dunia usaha. Pengawasan berbasis risiko berarti memberi perhatian regulasi lebih besar kepada lembaga atau kegiatan yang dinilai lebih mungkin menyebabkan kerugian atau ketidakstabilan, alih-alih memperlakukan semua lembaga secara sama.

Usulan perubahan pada Pasal 27 akan mewajibkan pemerintah menunjuk wakil gubernur senior sebagai gubernur pelaksana apabila pejabat yang menjabat meninggal, mengundurkan diri, diberhentikan sementara, bepergian ke luar negeri, mengambil cuti, atau tidak dapat bekerja karena alasan lain. Ketentuan ini mengatur kesinambungan kepemimpinan, persoalan yang berbeda dari lamanya masa jabatan permanen.

Perselisihan mengenai independensi dapat menentukan bagaimana reformasi yang lebih luas ini dijalankan. Aturan yang lebih jelas untuk keuangan digital atau pengawasan bank tetap akan dilaksanakan oleh lembaga yang insentif kepemimpinannya dan hubungannya dengan pemerintah sedang diubah. Namun, usulan dalam draf awal tidak boleh seluruhnya dianggap sebagai ketentuan yang telah dipastikan masuk ke laporan final komite.

Tahapan legislasi dan hal yang belum diputuskan

Amendemen tersebut juga terkait dengan komitmen Nepal berdasarkan Fasilitas Kredit Diperpanjang Dana Moneter Internasional, program pinjaman yang mendukung reformasi ekonomi. Uraian reformasi menyebut penguatan otonomi bank sentral, penghapusan posisi sekretaris keuangan dari dewan, dan pencabutan kewenangan pemerintah untuk memberikan arahan sebagai bagian dari komitmen tersebut. Belum dapat dipastikan di sini apakah versi komite memenuhi persyaratan program.

Rangkaian proses ini menunjukkan perubahan usulan dari draf yang berfokus pada otonomi menjadi laporan komite yang menuai perselisihan. Tanggal di bawah menggunakan kalender Bikram Sambat Nepal jika disebutkan:

• Kementerian Keuangan menyiapkan draf dan meminta masukan publik sebelum melanjutkan legislasi.
• Pada 1 Shrawan 2083, Komite Keuangan mengadakan pembahasan awal bersama Menteri Keuangan Swarnim Wagle dan Gubernur Bishwanath Paudel.
• Pada 31 Bhadra 2083, komite menyetujui laporan yang mempertahankan kewenangan pemerintah untuk memberikan arahan dan merekomendasikan masa jabatan tiga tahun dengan kemungkinan perpanjangan dua tahun.
• Tamang mengatakan ia menyampaikan ketidaksetujuan secara tertulis dan akan mengupayakan perubahan lebih lanjut di parlemen.

Belum ada tanggal pemungutan suara final di parlemen, kriteria kinerja terperinci untuk perpanjangan, maupun pengaturan transisi yang jelas bagi pejabat yang sedang menjabat. Kekosongan ini penting karena perlindungan dalam pengangkatan bergantung pada siapa yang menilai kinerja, standar apa yang berlaku, dan apakah aturan tersebut berdampak terhadap pimpinan saat ini.

Pilihan utamanya kini jelas: parlemen dapat mempertahankan kerja sama dengan pemerintah sekaligus menetapkan batasan eksplisit, atau menerima struktur yang menyatukan dukungan kebijakan, kewenangan pemberian arahan, dan perpanjangan diskresioner. Persetujuan komite memajukan perdebatan tersebut, tetapi belum menetapkan bentuk akhir undang-undang.

Poin Utama

• Undang-undang yang berlaku menetapkan masa jabatan lima tahun dan mensyaratkan bahwa dukungan terhadap kebijakan pemerintah tidak boleh mengganggu tujuan bank.
• Komite Keuangan merekomendasikan masa jabatan tiga tahun, dengan kemungkinan perpanjangan dua tahun berdasarkan kinerja.
• Komite mempertahankan kewenangan pemerintah untuk memberikan arahan kepada bank terkait mata uang, perbankan, dan keuangan.
• Dalam versi komite, dukungan terhadap kebijakan ekonomi pemerintah akan menjadi tujuan eksplisit bank sentral.
• Sekretaris keuangan tetap menjadi anggota dewan, pengaturan yang dibela Gubernur Bishwanath Paudel.
• Sejumlah anggota parlemen menentang perubahan tersebut, dan laporan komite belum menjadi undang-undang yang berlaku.
• Tanggal pemungutan suara final, kriteria perpanjangan, dan perlakuan terhadap pejabat yang sedang menjabat belum ditentukan.