Penerimaan Pajak Thailand yang Rendah dan Biaya Kesejahteraan yang Meningkat Menekan Stabilitas Fiskal

Basis penerimaan yang sempit berhadapan dengan kewajiban yang terus bertambah

Belanja perlindungan sosial Thailand naik dari THB610 miliar pada 2012 menjadi THB1,40 triliun pada 2024, sementara penilaian terpisah atas penerimaan pemerintah memperkirakan kesenjangan pajak struktural negara itu sekitar 5,6% dari produk domestik bruto. Kedua angka tersebut menyingkap persoalan fiskal utama: kewajiban publik bertambah lebih cepat daripada basis penerimaan yang dibutuhkan untuk membiayainya.

Dewan Pembangunan Ekonomi dan Sosial Nasional (NESDC) mengkaji peran ekonomi pemerintah melalui tujuh neraca nasional yang mencakup periode 2012 hingga 2024. Temuannya menunjukkan bahwa rendahnya penerimaan pajak, meningkatnya transfer dan subsidi, serta naiknya biaya bunga menekan tabungan pemerintah hingga tidak cukup untuk membiayai investasi, sehingga diperlukan tambahan pinjaman.

Proyeksi kesejahteraan NESDC yang terpisah memperkirakan defisit perlindungan sosial akan mulai terjadi pada 2031 berdasarkan asumsi dasar. Sementara itu, prospek ekonomi kuartal kedua 2025 yang dirilis lembaga tersebut memperingatkan bahwa pembayaran bunga dapat melampaui 12% dari penerimaan pemerintah pada 2027, sehingga risiko penurunan peringkat kredit meningkat.

Peringatan ini menyangkut berbagai bagian keuangan publik. Kesenjangan pendanaan kesejahteraan, defisit anggaran pemerintah, dan rasio utang publik bukanlah ukuran yang dapat dipertukarkan. Namun, semuanya mengarah pada tantangan kebijakan yang sama: bagaimana membiayai pensiun, layanan kesehatan, bantuan, dan investasi tanpa terus menambah beban utang.

Penilaian Belanja dan Penerimaan Publik Bank Dunia, yang diterbitkan pada 29 Mei 2023, menawarkan tolok ukur praktis. Laporan itu memperkirakan reformasi pajak yang signifikan dapat meningkatkan penerimaan sebesar 3,5 poin persentase PDB, membantu membiayai kebutuhan yang belum terpenuhi sekaligus membatasi utang. Angka tersebut merupakan potensi tambahan dari reformasi, bukan penerimaan yang sudah terkumpul.

Gambaran dari neraca nasional

Studi NESDC menemukan bahwa produksi pemerintah menyumbang sekitar 7% hingga 8% PDB dan tumbuh relatif stabil, dengan peran yang lebih besar saat terjadi gejolak ekonomi atau pertumbuhan melemah. Produksi pemerintah berarti nilai jasa dan keluaran lain yang dihasilkan lembaga pemerintah. Ini tidak sama dengan total belanja publik, yang juga mencakup transfer, subsidi, dan bunga.

Pajak atas produksi dan impor, serta pajak penghasilan, kekayaan, dan jenis lainnya, menyumbang lebih sedikit dibandingkan di banyak negara lain. NESDC mengaitkan kelemahan ini dengan basis pajak yang terbatas dan besarnya ekonomi informal. Usaha dan pekerja informal dapat tetap berada di luar sebagian sistem pajak, sekaligus tidak memiliki akses penuh ke perlindungan dan manfaat publik.

Di sisi belanja, subsidi kepada produsen dan transfer kepada rumah tangga meningkat, terutama selama krisis dan program dukungan ekonomi. Kompensasi pegawai, manfaat bagi peserta asuransi, bantuan untuk kelompok rentan, serta pembayaran bunga juga menimbulkan kewajiban berkelanjutan.

Defisit tabungan pemerintah yang dihasilkan berarti pendapatan saat ini tidak cukup untuk menutup belanja saat ini, sehingga tabungan untuk investasi tidak memadai. Pinjaman dapat menutup kesenjangan itu, tetapi pinjaman berulang menambah utang dan biaya bunga pada masa mendatang.

NESDC juga mengingatkan agar total transaksi tidak dianggap sebagai ukuran keberhasilan kebijakan. Neraca nasional menunjukkan nilai kegiatan ekonomi, bukan secara langsung apakah sekolah meningkatkan hasil belajar, rumah sakit memberikan pengobatan yang efektif, atau subsidi menjangkau rumah tangga yang dituju. Distribusi, demografi, kelembagaan, dan persaingan perlu dikaji secara terpisah.

Seberapa besar penerimaan yang dapat dihimpun Thailand?

Peringatan fiskal 2025 menyebutkan penerimaan pemerintah berada di bawah 16% PDB, dibandingkan rata-rata yang dikutip sebesar 24,8% untuk negara-negara OECD dan 18,6% untuk negara-negara Asia Pasifik. Berdasarkan angka tersebut, kesenjangan Thailand melampaui 8,8 poin persentase dari rata-rata OECD dan 2,6 poin dari rata-rata regional. Perbedaan cakupan dan periode acuan berarti perbandingan ini tidak seharusnya dianggap sebagai target pajak yang presisi.

Bank Dunia menggunakan tolok ukur berbeda: seberapa besar penerimaan Thailand dibandingkan dengan kapasitas yang diperkirakan, berdasarkan perekonomian dengan tingkat pendapatan serupa. Karena itu, kesenjangan pajak struktural sekitar 5,6% PDB merupakan perkiraan potensi penerimaan yang belum dimanfaatkan, bukan ukuran tagihan pajak yang belum dibayar atau penghindaran pajak semata.

Bank Dunia menyampaikan temuan utamanya secara langsung:

Bahkan setelah memperhitungkan peningkatan efisiensi, temuan utama laporan ini adalah bahwa peningkatan penerimaan diperlukan untuk memenuhi kebutuhan belanja sekaligus menjaga keberlanjutan fiskal dalam jangka panjang.

Rekomendasi NESDC berfokus pada pengaitan data pendapatan, pekerjaan, aset, dan transaksi untuk memperluas cakupan serta mengurangi penghindaran pajak. Lembaga itu juga mengusulkan peninjauan atas pengurangan dan pengecualian pajak yang manfaatnya tidak sebanding dengan biayanya, penilaian kegiatan ekonomi informal, serta kemudahan untuk masuk ke dalam sistem pajak.

Peringatan fiskal 2025 juga menyoroti ketergantungan pada pajak konsumsi alih-alih pajak penghasilan dan aset sebagai kelemahan. Karena itu, peningkatan penerimaan melibatkan pilihan mengenai siapa yang membayar, selain perbaikan pemungutan. Meningkatkan penerimaan tanpa menelaah distribusi bebannya dapat memperburuk kondisi rumah tangga rentan.

Program dukungan menambah biaya jangka panjang

Penilaian stabilitas makroekonomi OECD, yang diterbitkan pada 8 Desember 2025, mengukur dampak sejumlah kebijakan yang mengurangi ruang fiskal. Penurunan cukai minyak mengurangi penerimaan setara 0,6% PDB pada 2022 dan 0,2% pada 2023. Transfer tunai diskresioner menambah defisit tahun fiskal 2024 sekitar 0,7% PDB dan sekitar 1% pada 2025.

Pada Juni 2025, pemerintah menyetujui THB115,38 miliar untuk 481 proyek stimulus. Alokasinya mencakup THB85 miliar untuk infrastruktur, THB11,12 miliar untuk produktivitas dan respons terhadap tarif Amerika Serikat, THB10,05 miliar untuk pariwisata, serta THB9,20 miliar untuk pembangunan ekonomi lokal.

Infrastruktur mencakup sekitar 74% dari paket tersebut, dihitung dari THB85 miliar dibagi THB115,38 miliar. Penilaian OECD memperkirakan kontribusinya terhadap pertumbuhan output sebesar 0,4 poin persentase. Pendanaannya berasal dari realokasi anggaran program Digital Wallet, bukan dengan memperlakukan seluruh paket sebagai belanja di luar anggaran yang sudah ada.

Kontrak atau prosedur pengadaan diwajibkan sudah dimulai pada September 2025, dengan pencairan penuh dijadwalkan pada September 2026. Tenggat tersebut menjelaskan aturan program; itu tidak membuktikan bahwa setiap proyek telah selesai atau dibayar tepat waktu.

Program Khon La Khrueng Plus pada Oktober 2025 mengalokasikan lagi THB44 miliar untuk menyubsidi pembelian rumah tangga di usaha yang berpartisipasi. OECD memperkirakan nilainya sedikit di bawah 0,25% PDB.

NESDC merekomendasikan agar subsidi dibatasi pada kebutuhan yang terbukti dan penerima manfaat, kebocoran, nilai, serta dampak ekonominya dinilai sebelum dan sesudah pelaksanaan. OECD juga mendorong pembatasan kendali harga dan penggunaan tunjangan sosial untuk melindungi rumah tangga miskin, alih-alih mengandalkan kendali harga dan pengurangan pajak konsumsi secara luas.

Belanja kesejahteraan tumbuh lebih cepat daripada pendanaannya

Angka perlindungan sosial NESDC menunjukkan penerimaan naik dari THB730 miliar pada 2012 menjadi THB1,57 triliun pada 2024, sementara belanja meningkat dari THB610 miliar menjadi THB1,40 triliun. Pertumbuhan majemuk tahunan tercatat sebesar 6,6% untuk penerimaan dan 7,3% untuk belanja.

Pada 2024, penerimaan sistem masih melampaui belanja. Kerentanannya terletak pada tren dan struktur pendanaan, bukan pada klaim bahwa sistem tersebut sudah mengalami defisit. Belanja naik dari 4,96% menjadi 7,50% PDB antara 2012 dan 2024, atau meningkat 2,54 poin persentase.

Subsidi pemerintah menyumbang 72,8% penerimaan kesejahteraan. Jika kontribusi pemerintah kepada dana turut dihitung, porsi negara naik menjadi 78,6%, dibandingkan 13,6% dari peserta asuransi dan pemberi kerja. Hal ini membuat penyediaan kesejahteraan sangat bergantung pada basis penerimaan publik yang sama untuk membiayai layanan lainnya.

Tunjangan pensiun dan kematian menyumbang 41,29% belanja, sementara layanan kesehatan menyumbang 32,64%. Kedua kategori ini secara gabungan mencapai 73,93%, menunjukkan betapa kuat sistem tersebut terpapar dampak penuaan penduduk.

Berdasarkan proyeksi dasar, defisit mulai terjadi pada 2031. Pada 2040, penerimaan diproyeksikan mencapai THB1,92 triliun, sedangkan belanja berkisar antara THB2,37 triliun hingga THB2,76 triliun dalam berbagai skenario. Artinya, kesenjangan mencapai THB450 miliar hingga THB840 miliar. Perhitungan ini antara lain bergantung pada batas pertumbuhan subsidi pemerintah sebesar 1% yang diterapkan dalam proyeksi, sehingga merupakan perkiraan bersyarat, bukan hasil yang pasti terjadi.

Pensiun, layanan kesehatan, dan kualitas layanan

Porsi penduduk Thailand berusia 60 tahun atau lebih naik dari 13,18% pada 2010 menjadi 20,17% pada 2023. NESDC memperkirakan angka tersebut mencapai 28,09% pada 2034, saat negara itu diproyeksikan memenuhi ambang batas masyarakat super lansia. Porsi penduduk berusia 15 hingga 59 tahun diproyeksikan turun menjadi 55,83% pada 2040.

Pensiun sektor publik menyumbang 66,2% pembayaran pensiun dan pesangon sekaligus pada 2024. NESDC menyebut kebijakan Government Pension Fund Undo pada 2015 menambah belanja lebih dari THB76 miliar. Lembaga itu juga menyoroti pembayaran penuh pertama manfaat pensiun Dana Jaminan Sosial pada 2014, ketika peserta paling awal yang memenuhi syarat telah menyelesaikan 180 bulan iuran dan mencapai usia 55 tahun.

Biaya layanan kesehatan meningkat pesat setelah usia 60 tahun, terutama untuk penyakit kronis seperti diabetes, hipertensi, dan kanker. Dana Jaminan Kesehatan Nasional menanggung lebih dari 47 juta orang dan menggunakan pembayaran tetap per orang untuk mengendalikan biaya. NESDC membandingkannya dengan penggantian biaya aktual untuk banyak jenis layanan dalam Skema Tunjangan Medis Pegawai Negeri, yang dikaitkannya dengan penggunaan layanan yang tidak perlu dan belanja per orang yang lebih tinggi.

Penilaian Bank Dunia juga mengaitkan biaya layanan kesehatan pada masa mendatang dengan penuaan, penyakit kronis, dan teknologi medis baru. Di bidang pendidikan, laporan itu menemukan bahwa kenaikan belanja per siswa belum menghasilkan capaian belajar yang lebih baik. Laporan tersebut menyoroti banyaknya sekolah dasar kecil yang kekurangan sumber daya dan relatif rendahnya belanja untuk tingkat prasekolah dan menengah.

Temuan ini mendukung pembedaan antara mengurangi pemborosan dan mengurangi layanan yang diperlukan. NESDC mengusulkan penataan ulang fungsi pemerintah yang tumpang tindih, pemanfaatan teknologi digital, serta penempatan staf sesuai kebutuhan di bidang pendidikan, kesehatan, keamanan, dan peradilan. Usulan kesejahteraannya mencakup perlindungan dasar dari negara, pensiun tambahan yang terkait dengan pekerjaan, tabungan sukarela, serta perluasan cakupan iuran bagi pekerja informal dan pekerja gig.

Proyeksi utang berbeda dalam cakupan dan waktu

Dalam penilaian 2023, Bank Dunia menyebut utang publik berada di sekitar 60% PDB dan menilai risiko terkait relatif terkendali karena sebagian besar utang berdenominasi baht dan dipegang oleh penduduk Thailand. Struktur tersebut mengurangi sebagian paparan terhadap guncangan mata uang asing, tetapi tidak menghilangkan biaya bunga atau kebutuhan pembiayaan kembali.

Proyeksi OECD pada Desember 2025 menunjukkan defisit pemberian pinjaman bersih pemerintah sebesar 5,6% PDB pada 2025 dan 5,2% pada 2026, dengan kewajiban keuangan bruto mencapai 68,0% pada 2026. Pembahasannya secara terpisah menyebut defisit tahun fiskal sebesar 4% pada 2024 dan diperkirakan 4,5% pada 2025. Ukuran dan periodenya berbeda, sehingga angka-angka tersebut tidak dapat saling menggantikan.

Penilaian kesejahteraan melaporkan utang publik sebesar THB12,9 triliun, atau 66,8% PDB, pada Mei 2026, dan memproyeksikan angka 68,2% pada 2030. Peringatan fiskal sebelumnya menyebut utang dapat mencapai batas 70% lebih cepat dari perkiraan, tanpa menetapkan tanggal.

Laporan terpisah bertanggal 18 September 2026 menyebut Fitch mempertahankan peringkat Thailand di BBB+ dan mengubah prospeknya dari negatif menjadi stabil. Fitch memperkirakan utang pemerintah berada di bawah 63% PDB pada tahun fiskal 2028, dibandingkan 59,3% pada tahun fiskal 2025, dengan menggunakan angka Statistik Keuangan Pemerintah.

Laporan tersebut berbeda dari keterangan tahun 2025 yang menyebut prospek Fitch stabil, dan menunjukkan lintasan utang yang lebih rendah daripada proyeksi utang publik yang lebih luas. Perbedaan tanggal, definisi utang, dan asumsi menghalangi rekonsiliasi langsung. Perubahan prospek juga berbeda dari kenaikan peringkat. Laporan sebelumnya menyebut Moody's memberi peringkat Baa1 dengan prospek negatif dan S&P memberi peringkat BBB+ dengan prospek stabil.

Usulan pajak belum menjadi penerimaan yang terkumpul

Rencana fiskal 2027 hingga 2030 yang dijelaskan dalam laporan September 2026 menargetkan tambahan penerimaan sebesar THB263 miliar. Langkah yang diusulkan mencakup kenaikan PPN dari 7% menjadi 8,5% pada tahun fiskal 2028 dan 10% pada tahun fiskal 2030, serta kenaikan cukai bensin dan solar sebesar THB1 per liter mulai tahun fiskal 2027.

Langkah lain yang tercantum meliputi pajak karbon, pajak minimum global perusahaan sebesar 15%, bea masuk atas barang senilai di bawah THB1.500, peninjauan pengurangan pajak penghasilan pribadi, peningkatan setoran perusahaan negara, optimalisasi imbal hasil aset negara, pengaitan data wajib pajak, serta tarif cukai tembakau tunggal. Laporan itu menyatakan bahwa saat itu belum ada satu pun langkah yang tercantum mulai berlaku. Karena itu, proyeksi penerimaannya tidak boleh dianggap sebagai pemasukan yang sudah pasti.

Dalam pembahasan Senat atas laporan keuangan pemerintah tahun fiskal 2025, penasihat akuntansi Departemen Pengendali Umum Sudthai Chaichantuk memaparkan penerimaan sebesar THB2,9 triliun, naik 0,46%, dan belanja sebesar THB3,6 triliun, naik 8,23%. Defisit bersih yang dilaporkan adalah THB760 miliar. Angka penerimaan dan belanja yang dibulatkan tidak menghasilkan angka tersebut secara tepat.

Aset yang dilaporkan mencapai THB8,7 triliun dan kewajiban THB11 triliun. Selisih dari angka yang dibulatkan adalah THB2,3 triliun, bukan THB3 triliun yang juga disebut dalam pembahasan. Total akuntansi ini tidak boleh disamakan dengan rasio utang yang dibatasi oleh ambang 70%.

Senator Nirat Yu Phakdi mengusulkan kenaikan PPN tiga poin persentase dan pengembalian dana kepada rumah tangga miskin yang terdaftar, dengan perkiraan tambahan penerimaan THB450 miliar. Perhitungan pendukung yang dilaporkan mengandung inkonsistensi, sehingga perkiraan tersebut bukan kalkulasi fiskal yang terverifikasi. Senator Khwanchai Saenhirun secara terpisah mendorong perluasan pajak atas kegiatan informal dan perbaikan pemungutan digital.

Nirat juga mengusulkan penggunaan sekitar THB4 triliun yang disimpan di luar anggaran tahunan untuk mengurangi pinjaman. Sudthai menjelaskan bahwa sebagian besar dana tersebut merupakan milik dana bergulir dan dana lain dengan tujuan khusus. Saldo akumulasi berlebih dapat dialihkan ke Kas Negara setelah ditinjau satu per satu, tetapi seluruh jumlah itu tidak otomatis tersedia.

Tanggal dan keputusan penting

Pilihan kebijakan utama adalah seberapa cepat Thailand dapat memperkuat penerimaan sekaligus melindungi layanan esensial. Bank Dunia mendukung penyesuaian fiskal terukur yang mempertahankan investasi publik. OECD menekankan penguatan pemungutan dan efisiensi belanja, dengan memperkirakan pertumbuhan PDB sebesar 2,0% pada 2025, 1,5% pada 2026, dan 2,6% pada 2027 dalam penilaiannya pada Desember 2025.

Tonggak utamanya mencakup pengamatan historis, tenggat belanja, dan proyeksi bersyarat:

• 2012 hingga 2024: NESDC melacak kegiatan pemerintah dan peningkatan belanja perlindungan sosial.
• 29 Mei 2023: Bank Dunia menerbitkan penilaian belanja dan penerimaannya.
• Juni dan Oktober 2025: Thailand menyetujui paket stimulus proyek dan meluncurkan Khon La Khrueng Plus.
• September 2026: Tenggat pencairan penuh paket Juni 2025.
• 2027: Pembayaran bunga dapat melampaui 12% penerimaan pemerintah menurut peringatan NESDC sebelumnya.
• Tahun fiskal 2028 dan 2030: Rencana penerimaan yang dijelaskan menjadwalkan usulan kenaikan PPN.
• 2031: Proyeksi dasar kesejahteraan memperkirakan defisit pertama.
• 2034 hingga 2040: Penuaan penduduk dan proyeksi kesenjangan pendanaan kesejahteraan semakin menekan keuangan publik.

Apakah tekanan tersebut dapat dikelola bergantung pada pelaksanaan dan hasil, bukan pengumuman semata. Berbagai penilaian itu tidak membuktikan bahwa usulan pajak telah diberlakukan, seluruh dana stimulus telah dicairkan tepat waktu, atau reformasi kesejahteraan akan menghasilkan penghematan yang diharapkan. Seruan NESDC untuk mengaitkan basis data publik dan anggaran dengan hasil layanan dapat mempermudah penilaian atas hal-hal tersebut.

Poin Utama

• NESDC menyoroti basis pajak yang sempit dan belanja rutin yang meningkat sebagai tekanan terhadap keuangan Thailand.
• Bank Dunia memperkirakan kesenjangan pajak struktural sebesar 5,6% PDB dan potensi tambahan penerimaan sebesar 3,5 poin persentase melalui reformasi.
• Belanja perlindungan sosial mencapai THB1,40 triliun pada 2024, dengan pendanaan pemerintah menyumbang 78,6% penerimaan.
• Proyeksi dasar kesejahteraan bersyarat memperkirakan defisit mulai terjadi pada 2031.
• Perkiraan utang berbeda menurut tanggal dan cakupan statistik, sehingga tidak dapat dibandingkan secara langsung.
• Usulan kenaikan pajak dan pengendalian belanja yang lebih baik tetap menjadi kunci pembiayaan layanan tanpa menambah tekanan utang.