Timor-Leste meninjau strategi Dana Perminyakan saat ketergantungan anggaran meningkatkan risiko penipisan

Tabungan hampir US$19 miliar, di tengah desakan untuk mengurangi belanja

Timor-Leste sedang meninjau cara melindungi Dana Perminyakan yang nilainya hampir US$19 miliar setelah sebuah seminar internasional di Bangkok pada 6 dan 7 Oktober 2026 kembali memunculkan desakan agar disiplin fiskal diperketat. Menteri Keuangan Santina Cardoso mengatakan dana tersebut menyediakan sekitar 80% pembiayaan anggaran negara, sehingga keberlangsungannya berkaitan dengan belanja publik dan pembangunan ekonomi, selain kinerja investasi.

Dewan Konsultatif Dana Perminyakan merekomendasikan pengelolaan yang lebih berhati-hati dan disiplin untuk menjaga keuangan publik serta sumber daya bagi generasi mendatang. Perdana Menteri Xanana Gusmão menghadiri pertemuan yang diselenggarakan Kementerian Keuangan dan Bank Sentral Timor-Leste (BCTL) selama kunjungan resminya ke Thailand.

Peringatan itu memiliki tolok ukur resmi yang konkret. Nota penjelasan yang menyertai usulan amendemen utang publik PPL No. 30/VI(3.ª), yang diterbitkan melalui Parlemen Nasional, menyebutkan bahwa Kementerian Keuangan memperkirakan dana tersebut dapat habis sepenuhnya pada 2037 jika penarikan berlanjut pada tingkat yang sama. Usulan itu akan mengamendemen Undang-Undang No. 13/2011 tanggal 28 September yang mengatur utang publik.

Meski demikian, Cardoso mengatakan kinerja dana tersebut lebih baik daripada proyeksi sebelumnya: penerimaan minyak bumi dan hasil investasi melampaui ekspektasi, sementara penarikan lebih rendah daripada perkiraan. Pemerintah harus menyelaraskan dua fakta. Cadangan keuangannya lebih kuat daripada yang diperkirakan, tetapi selama bertahun-tahun belanja melampaui tolok ukur penarikan berkelanjutan.

Diskusi di Bangkok tidak mengumumkan batas penarikan baru, alokasi investasi yang telah disahkan, ataupun jadwal perubahan fiskal. Sebaliknya, pemerintah mengatakan sedang mengkaji sejumlah opsi untuk transisi bertahap yang berpedoman pada aturan dan prinsip yang sudah berlaku bagi dana tersebut.

Topik yang dibahas di Bangkok

Hari pertama membahas keberlanjutan dana, proyek-proyek yang dibiayai dari sumber dayanya, kontribusi proyek tersebut terhadap tujuan dana, serta strategi fiskal. Hari kedua berfokus pada pengelolaan investasi, risiko, dan imbal hasil. Secara keseluruhan, topik-topik itu menghubungkan keputusan tentang portofolio keuangan dengan keputusan mengenai besaran belanja negara.

Cardoso menyerukan kajian lanjutan dan pemutakhiran model ekonomi untuk mendukung penyusunan dan pelaksanaan Anggaran Umum Negara. Dewan Konsultatif juga mengkaji kinerja investasi, belanja publik tahunan, serta dampak pelaksanaan anggaran terhadap pendapatan dana. Rekomendasinya mencakup opsi untuk meningkatkan pengelolaan, bukan sekadar mengidentifikasi risiko.

Para ahli dari Australia dan Norwegia berbagi pengalaman tentang pengelolaan dana negara dan keberlanjutan keuangan. Peserta juga bertukar pengalaman dengan para spesialis dan lembaga dari Thailand serta Bank Negara Malaysia. Presentasi membahas prioritas investasi nasional dan cara memobilisasi modal untuk pembangunan jangka panjang.

Delegasi tersebut mencakup Wakil Perdana Menteri Mariano Assanami Sabino, Wakil Menteri Urusan ASEAN Milena Rangel, Duta Besar Timor-Leste untuk Thailand, serta Kepala Staf Perdana Menteri Elizabeth Exposto. Kehadiran mereka menempatkan diskusi teknis ini dalam konteks keputusan pemerintah yang lebih luas tentang pembangunan dan keterlibatan regional.

Cara kerja aturan pendapatan berkelanjutan

Profil Dana Perminyakan yang diterbitkan Forum Internasional Dana Kekayaan Negara menjelaskan kerangka hukumnya. Dana tersebut dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 9/2005 tanggal 3 Agustus, yang kemudian diamendemen dengan Undang-Undang No. 12/2011 tanggal 28 September. Dana ini melaksanakan Pasal 139 Konstitusi, yang mengharuskan pemanfaatan sumber daya alam secara adil dan pembentukan cadangan keuangan dari hasil eksploitasi sumber daya tersebut.

Dana itu merupakan rekening Kementerian Keuangan yang dikelola di BCTL. Pendapatan dari minyak bumi masuk ke dana tersebut sebelum ditransfer ke anggaran negara. Transfer itu berpedoman pada Estimasi Pendapatan Berkelanjutan (ESI), yang ditetapkan sebesar 3% dari total kekayaan minyak bumi.

Kekayaan minyak bumi mencakup saldo dana sekaligus nilai kini dari perkiraan pendapatan minyak bumi pada masa mendatang. Nilai kini menunjukkan nilai penerimaan di masa mendatang dalam perhitungan saat ini. Karena itu, tolok ukur tersebut bukan sekadar 3% dari uang tunai dan investasi yang saat ini tersimpan dalam dana.

Sebagai gambaran, 3% dari saldo US$19 miliar adalah US$570 juta. Perhitungan itu hanya ilustrasi, bukan estimasi ESI resmi, karena rumus hukum juga mencakup perkiraan penerimaan di masa mendatang. Perbedaan ini penting saat membandingkan besarnya dana dengan kebutuhan anggaran.

Dana tersebut hanya berinvestasi pada aset keuangan internasional, dengan sasaran memperoleh imbal hasil riil 3% dalam jangka panjang. Imbal hasil riil mengukur keuntungan setelah memperhitungkan inflasi. Sasaran investasi dan tolok ukur penarikan sama-sama menggunakan angka 3%, tetapi memiliki tujuan berbeda: yang satu berkaitan dengan kinerja portofolio, sedangkan yang lain menjadi panduan untuk belanja berkelanjutan.

Profil kelembagaan itu juga mengakui bahwa upaya mengejar imbal hasil investasi mengharuskan penerimaan terhadap fluktuasi dalam jangka pendek. Kinerja pasar yang kuat dalam setahun dapat meningkatkan saldo, tetapi tidak membuktikan bahwa tingkat penarikan yang sama akan tetap terjangkau pada tahun-tahun yang lebih lemah.

Ketergantungan anggaran tinggi menurut sejumlah ukuran

Usulan utang publik menyatakan bahwa Dana Perminyakan secara rutin membiayai lebih dari 70% belanja anggaran negara selama satu dekade terakhir. Dokumen itu mengaitkan ketergantungan tersebut dengan penarikan yang melampaui ESI dan menyatakan bahwa sumber pendapatan anggaran harus didiversifikasi.

Angka sekitar 80% yang disampaikan Cardoso menggambarkan ketergantungan pembiayaan yang dibahas dalam seminar di Bangkok. Mantan Menteri Keuangan Rui A. Gomes, yang menjabat pada 2018 hingga 2023, memperkirakan bahwa transfer dari dana tersebut membiayai sekitar 73% anggaran 2025. Angka-angka ini merujuk pada periode dan rumusan yang berbeda, sehingga tidak boleh dianggap sebagai rangkaian data pasti yang menunjukkan kenaikan tujuh poin persentase.

Gomes menyebut 2008 sebagai awal penarikan berulang yang melampaui pendapatan berkelanjutan. Dalam analisis Januari 2025, profesor emeritus Universitas Deakin Damien Kingsbury juga mengatakan bahwa penarikan hampir setiap tahun sejak 2008–09 melampaui tingkat berkelanjutan. Analisisnya memperkirakan penarikan pada 2023 mencapai 88% produk domestik bruto (PDB).

Porsi anggaran dan porsi PDB mengukur hal yang berbeda. Ukuran pertama menunjukkan seberapa besar pembiayaan pemerintah bergantung pada dana tersebut; ukuran kedua membandingkan penarikan dengan besarnya perekonomian. Keduanya menunjukkan ketergantungan yang tinggi, tetapi persentasenya tidak dapat saling menggantikan.

Gomes menyebut anggaran awal 2026 sebesar US$2,29 miliar, dibandingkan dengan US$2,6 miliar pada 2025. Itu merupakan pengurangan US$310 juta, atau sekitar 12%. Tambahan US$101,1 juta disetujui pada Juni 2026, terutama untuk merespons kenaikan harga bahan bakar internasional. Karena itu, pengurangan anggaran awal tidak menghilangkan kebutuhan akan pembiayaan tambahan selama tahun tersebut.

Mengapa proyeksi penipisan berbeda

Estimasi Kementerian Keuangan pada 2037 dalam usulan utang publik bergantung pada asumsi bahwa penarikan tetap pada tingkat yang sama. Uraian terpisah tentang penilaian Gomes menempatkan risiko sekitar 2034 jika penarikan yang melampaui ESI terus berlanjut. Analisis Kingsbury pada Januari 2025 memproyeksikan dana akan habis pada paruh kedua dekade berikutnya jika belanja terus berada pada tingkat yang sama.

Angka-angka itu merupakan estimasi berbeda, bukan tanggal pasti yang disepakati. Proyeksi 2034 dan 2037 terpaut tiga tahun, sementara asumsi yang mendasarinya tidak dijelaskan cukup rinci untuk menyelaraskan keduanya. Imbal hasil investasi, belanja, inflasi, dan penerimaan minyak bumi pada masa mendatang semuanya memengaruhi seberapa cepat cadangan dapat menyusut.

Gomes melaporkan saldo sekitar US$18,75 miliar pada Mei 2026, sementara laporan seminar Bangkok menyebut hampir US$19 miliar pada Oktober. Angka-angka itu merujuk pada tanggal yang berbeda dan menggunakan pembulatan yang berbeda pula. Angka tersebut tidak menunjukkan kenaikan yang pasti antara Mei dan Oktober.

Uraiannya juga menyebut saldo sekitar US$18,3 miliar pada akhir 2024 dan imbal hasil investasi sebesar 6,8% pada tahun tersebut, setelah mencapai 9,99% pada 2023. Ia berpendapat bahwa transfer anggaran menyerap sebagian besar keuntungan investasi.

Pernyataan Cardoso bahwa hasilnya melampaui proyeksi tidak bertentangan dengan kekhawatiran tersebut. Kinerja dana dapat melampaui perkiraan, tetapi dana itu tetap berisiko habis jika penarikan terus menggerus asetnya. Hasil yang lebih baik memberi ruang lebih besar untuk melakukan penyesuaian, tetapi dengan sendirinya tidak membuktikan bahwa belanja saat ini berkelanjutan.

Transisi setelah Bayu-Undan

Berakhirnya produksi komersial di Bayu-Undan mengubah perhitungan pembiayaan. Gomes menyebut peristiwa itu terjadi pada 4 Juni 2025 dan menggambarkan periode setelahnya sebagai pergeseran dari pendapatan minyak bumi saat ini menuju ketergantungan pada pendapatan investasi dana dan aset yang telah terakumulasi.

Terdapat perbedaan dalam penggambaran kronologinya. Analisis Kingsbury pada Januari 2025 menyebut ladang minyak di Laut Timor tidak lagi menghasilkan pendapatan, sedangkan Gomes menyebut produksi komersial Bayu-Undan berakhir pada Juni 2025. Kedua pernyataan itu tidak boleh dianggap menetapkan tanggal penghentian yang sama untuk seluruh penerimaan minyak bumi.

Sejumlah tonggak utama menunjukkan perkembangan perdebatan saat ini:

• 2005: Timor-Leste membentuk Dana Perminyakan dan kerangka untuk menjaga kekayaan minyak bumi.
• Sejak 2008–09: Penarikan melampaui tolok ukur berkelanjutan pada sebagian besar tahun, menurut Gomes dan Kingsbury.
• 2024: Timor GAP mengakuisisi 16,74% kepemilikan dalam konsorsium Bayu-Undan, menurut Gomes.
• 4 Juni 2025: Produksi komersial Bayu-Undan berakhir, menurut Gomes.
• Juni 2026: Kenaikan anggaran sebesar US$101,1 juta disetujui.
• 6–7 Oktober 2026: Seminar di Bangkok membahas keberlanjutan fiskal dan strategi investasi.

Gomes juga menjelaskan potensi pemanfaatan baru Bayu-Undan melalui penangkapan dan penyimpanan karbon. Proyek yang diusulkan dapat menyimpan sekitar 10 juta ton karbon dioksida per tahun, tetapi kelayakannya bergantung pada keputusan investasi final dan kontrak. Kapasitas penyimpanan potensial tidak sama dengan pendapatan pemerintah yang telah terjamin.

Greater Sunrise belum menjamin pendapatan anggaran

Greater Sunrise tetap menjadi pusat harapan akan pendapatan minyak bumi di masa depan. Analisis Kingsbury menyebut Timor-Leste memiliki 56,6% kepemilikan dalam proyek tersebut dan menjelaskan adanya perselisihan mengenai apakah gas akan diolah di Australia atau di fasilitas yang diusulkan di pesisir selatan Timor-Leste.

Analisis itu menyebut porsi pendapatan hulu untuk Timor-Leste sebesar 80% jika pengolahan dilakukan di Australia dan 70% jika dilakukan di Timor-Leste. Alokasi pendapatan tersebut berbeda dari porsi kepemilikan. Kingsbury juga menjelaskan tawaran Australia pada akhir 2024 untuk menaikkan porsi penerimaan Timor-Leste menjadi 90%, dengan porsi Australia digunakan untuk mendukung dana pembangunan khusus.

Angka-angka itu menggambarkan pengaturan dan tawaran yang dibahas pada saat itu, bukan hasil yang telah dipastikan dalam seminar Bangkok. Kingsbury mengatakan proyek tersebut masih mandek pada akhir 2024; Gomes juga menyebut belum ada keputusan definitif dalam penilaiannya yang lebih baru.

Gomes mengutip proyeksi pemerintah berupa pajak dan royalti lebih dari US$78 miliar dari Greater Sunrise. Analisis Kingsbury menyebut gas senilai lebih dari US$33 miliar. Angka-angka tersebut mengukur hal berbeda dan tidak dapat dibandingkan secara langsung. Keduanya juga bukan dana yang sudah tersedia untuk belanja anggaran tahunan.

Persoalan praktisnya adalah waktu. Proyek minyak bumi baru mungkin menghasilkan pendapatan pada masa mendatang, tetapi transisi fiskal harus mengelola penarikan sebelum pendapatan semacam itu diterima. Laporan seminar tidak menyebutkan tanggal produksi yang telah dipastikan ataupun keputusan investasi final.

Kualitas belanja sama pentingnya dengan batas pengeluaran

Laporan belanja publik Bank Dunia tertanggal 13 Februari 2025, yang berjudul Laporan Ekonomi Timor-Leste: Mentransformasi Belanja Publik untuk Pertumbuhan Tinggi, memberikan gambaran tentang tantangan pembangunan. Belanja publik rata-rata mencapai 85% PDB antara 2013 dan 2023, sementara pertumbuhan PDB tahunan rata-rata 1,3%.

Laporan itu juga menyebut 42% penduduk hidup di bawah garis kemiskinan nasional. Analisis akademis Kingsbury memberikan ukuran lain: lebih dari seperempat penduduk berada dalam kemiskinan absolut, hampir setengahnya mengalami kemiskinan multidimensi, dan hampir setengah anak berusia di bawah lima tahun mengalami hambatan pertumbuhan. Perbedaan definisi kemiskinan dan periode acuan berarti angka-angka ini tidak dapat dipertukarkan.

Bernard Harborne, perwakilan Bank Dunia untuk Timor-Leste, menyerukan belanja yang memberikan hasil ekonomi lebih baik:

Timor-Leste berada pada titik penting. Untuk menciptakan lapangan kerja dan mendorong pertumbuhan, negara ini didorong untuk meningkatkan efisiensi belanja dan mendiversifikasi perekonomiannya.

Bank Dunia merekomendasikan agar kepatuhan terhadap ESI dicapai secara bertahap, pemungutan pajak ditingkatkan, dan sumber daya dialihkan dari program yang tidak efektif ke infrastruktur, pendidikan, serta kesehatan. Bank Dunia juga menyerukan perbaikan pengadaan barang dan jasa, penguatan pengelolaan investasi publik, dan pengurangan keterlambatan proyek.

Rekomendasi ini memperjelas argumen Cardoso bahwa keberlanjutan juga merupakan persoalan pembangunan. Pengurangan penarikan melindungi cadangan, sementara belanja yang lebih efektif dapat memperkuat perekonomian dan kemampuannya menghasilkan pendapatan di luar sektor minyak bumi.

Hal-hal yang harus diselesaikan dalam transisi fiskal bertahap

Pemerintah menyatakan ingin menggunakan sumber daya dana tersebut untuk mendukung sektor-sektor produktif, mendiversifikasi perekonomian, dan mengurangi ketergantungan pada minyak bumi. Angka-angka Gomes menunjukkan besarnya tantangan itu: ekspor nonminyak sekitar US$35 juta hingga US$36 juta, sedangkan impor tahunan barang kebutuhan pokok sekitar US$900 juta. Berdasarkan angka tersebut, nilai impor sekitar 25 hingga 26 kali nilai ekspor nonminyak, meskipun kedua kategori itu tidak mencakup seluruh neraca perdagangan.

Usulan amendemen utang publik menyebut obligasi dan surat perbendaharaan negara sebagai instrumen pembiayaan yang mungkin digunakan serta menyatakan bahwa pemerintahan berturut-turut telah berniat menerbitkannya. Instrumen tersebut merupakan bentuk pinjaman. Instrumen itu dapat mendiversifikasi sumber pembiayaan, tetapi harus dilunasi dan tidak dapat menggantikan kebutuhan akan pendapatan rutin yang lebih kuat.

Rincian tata kelola juga perlu dicermati. Gubernur BCTL Hélder Lopes menjelaskan adanya Dewan Investasi yang memberi saran kepada menteri keuangan, beranggotakan tiga ahli BCTL, serta mengadakan lokakarya tahunan. Cardoso menjelaskan seminar Dewan Konsultatif yang biasanya digelar dua kali setahun, sekali di dalam negeri dan sekali di luar negeri. Laporan-laporan tersebut menggunakan nama dewan dan frekuensi pertemuan yang berbeda; tidak ada kepastian bahwa keduanya merujuk pada badan atau jadwal yang persis sama.

Keputusan substantif berikutnya mencakup laju pengurangan penarikan, belanja yang perlu dilindungi, langkah-langkah pendapatan domestik, dan risiko investasi. Laporan seminar tidak mengumumkan tenggat untuk mengadopsi strategi yang direvisi, menerbitkan surat berharga perbendaharaan negara, atau menetapkan jalur penarikan berkelanjutan yang baru.

Pilihan utamanya sudah jelas: memanfaatkan saldo yang lebih kuat daripada perkiraan untuk mendukung transisi yang terkelola, sembari menghindari anggapan bahwa keuntungan pasar atau proyek minyak bumi yang belum terkonfirmasi akan terus menutup kebutuhan anggaran tanpa batas waktu.

Poin-Poin Utama

• Dana Perminyakan Timor-Leste dilaporkan bernilai hampir US$19 miliar dalam seminar di Bangkok pada 6–7 Oktober 2026.
• Menteri Keuangan Santina Cardoso mengatakan dana tersebut menyediakan sekitar 80% pembiayaan anggaran negara.
• Dewan Konsultatif merekomendasikan disiplin yang lebih tinggi, sementara pemerintah meninjau transisi fiskal bertahap.
• Usulan utang publik mengutip estimasi Kementerian Keuangan bahwa dana tersebut akan habis pada 2037 jika penarikan tidak berubah; penilaian terpisah memperkirakan risikonya sekitar 2034.
• Estimasi Pendapatan Berkelanjutan adalah 3% dari total kekayaan minyak bumi, termasuk perkiraan penerimaan minyak bumi pada masa mendatang.
• Bank Dunia merekomendasikan perbaikan belanja, peningkatan pemungutan pajak, dan kepatuhan bertahap terhadap aturan pendapatan berkelanjutan.
• Laporan seminar tidak mengumumkan batas penarikan baru, tenggat reformasi, ataupun tanggal produksi Greater Sunrise yang telah dipastikan.