Paradoks Metro India: Investasi Miliaran Dolar, tetapi Penumpang Tetap Menjauh

Sindrom Stasiun yang Sepi

Pada suatu malam hari kerja di kawasan keuangan Mumbai, kereta metro Jalur Aqua yang menuju selatan hampir kosong beberapa stasiun sebelum mencapai terminus. Ketika pintu terakhir terbuka di stasiun Cuffe Parade, suasananya lebih menyerupai bangunan era Soviet yang terbengkalai daripada terminal yang ramai di ibu kota komersial India. Ini bukan kejadian yang terisolasi. Jalur Aqua, koridor bawah tanah sepenuhnya yang menghubungkan kawasan bisnis lama dengan pusat-pusat baru seperti Bandra Kurla Complex dan bandara, dibuka tahun lalu dengan biaya sekitar ₹14.000 crore. Jalur ini dirancang untuk mengangkut hampir 1,5 juta penumpang per hari. Namun, jumlah penumpangnya sulit mencapai 150.000.

Petugas loket di Cuffe Parade memberikan penilaian lugas. "Tidak banyak orang yang menggunakan jalur ini. Tarifnya terlalu mahal," katanya kepada BBC. Kesenjangan antara ambisi infrastruktur dan kenyataan para komuter ini terjadi jauh melampaui Mumbai. Di seluruh India, jaringan yang telah berkembang empat kali lipat sejak 2014 kini menghadapi pertanyaan yang mengkhawatirkan: mengapa investasi publik bernilai miliaran dolar gagal mengangkut masyarakat luas?

Ekspansi Besar dan Kursi-Kursi Kosong

Sejak 2014, pemerintahan Narendra Modi telah mengalokasikan lebih dari $26 miliar untuk pembangunan metro di hampir dua lusin kota India. Jaringannya berkembang dari kurang dari 300 kilometer menjadi lebih dari 1.000 kilometer pada 2025. Jumlah penumpang harian secara keseluruhan meningkat empat kali lipat, dari tiga juta menjadi lebih dari 11 juta. Angka-angka utama ini tampak menunjukkan keberhasilan. Namun, angka tersebut menutupi kegagalan penting: sebagian besar sistem metro beroperasi jauh di bawah kapasitas rancangannya.

Laporan Institut Teknologi India Delhi pada 2023 mengungkapkan bahwa jumlah penumpang di berbagai koridor hanya berkisar antara 25% dan 35% dari proyeksi. Observer Research Foundation (ORF), sebuah lembaga pemikir terkemuka, mencatat kesenjangan yang bahkan lebih mengkhawatirkan. Di kota-kota tier 3 seperti Kanpur, jumlah penumpang hanya mencapai 2% dari perkiraan, sementara fase pertama Chennai beroperasi dengan kapasitas 37%. Data dari Institute for Transportation and Development Policy (ITDP) mengonfirmasi tingkat pemanfaatan antara 20% dan 50% di kota-kota seperti Pune dan Nagpur.

Delhi, ibu kota India, menjadi satu-satunya pengecualian. Delhi Metro Rail Corporation (DMRC) melaporkan penggunaan yang sedikit melampaui proyeksi awal, meskipun pakar transportasi Aditya Rane dari ITDP dan Ashish Verma dari Sustainable Transportation Lab di Institut Sains India mengatakan angka tersebut mungkin terlalu tinggi karena perjalanan transit antarlini dihitung sebagai perjalanan terpisah.

Ketika Proyeksi Berhadapan dengan Realitas Politik

Akar krisis ini sebagian terletak pada tahap perencanaan. Konsultan transportasi kerap melebih-lebihkan permintaan demi mendapatkan persetujuan dan pendanaan proyek. "Memproyeksikan permintaan merupakan tugas yang rumit, dan angkanya terkadang dibesar-besarkan agar proyek tampak layak secara ekonomi," jelas Profesor Verma. Proyeksi sering mengasumsikan kondisi optimal: kereta sembilan gerbong datang setiap 90 detik, frekuensi yang jarang terwujud dalam operasional di India.

Di Bengaluru, frekuensi kereta pada jam sibuk di jalur tersibuk mencapai lima menit atau lebih, sementara di jalur-jalur yang lebih baru, komuter harus menunggu hingga 25 menit antarkereta. Banyak kereta hanya beroperasi dengan tiga hingga enam gerbong, dibandingkan delapan atau sembilan gerbong yang lazim digunakan dalam sistem berkapasitas tinggi di seluruh dunia. Kekurangan operasional ini membuat perhitungan proyeksi jumlah penumpang langsung patut diragukan.

Pemerintah pusat mulai menolak penilaian yang dibesar-besarkan ini. Pada November 2025, Kementerian Perumahan dan Urusan Perkotaan menolak laporan proyek terperinci (DPR) untuk sistem metro di Coimbatore dan Madurai, Tamil Nadu. Kementerian menyebut "permintaan yang dilebih-lebihkan dan kendala rekayasa yang diremehkan." Untuk Coimbatore, DPR memproyeksikan 590.000 penumpang per hari untuk jaringan sepanjang 34 kilometer, angka yang melampaui jumlah penumpang sistem Fase I Chennai yang telah beroperasi, sepanjang 55 kilometer. Kementerian mencatat bahwa rata-rata perjalanan di Coimbatore hanya 6-8 kilometer, sehingga menghilangkan keunggulan penghematan waktu yang diperlukan untuk mendorong peralihan moda transportasi.

Asumsi DPR bahwa proyek dapat dibangun dalam tiga tahun dinilai tidak realistis, sementara perhitungan tingkat pengembalian ekonomi dan finansialnya dianggap menyimpang dari pedoman penilaian.

Madurai juga menghadapi pemeriksaan serupa. Rencana Mobilitas Komprehensif kota itu sendiri merekomendasikan Sistem Bus Rapid Transit (BRTS), bukan kereta berat. Dengan populasi di bawah ambang batas 2 juta jiwa yang ditetapkan Kebijakan Metro Rail 2017, kedua kota disarankan untuk memilih alternatif berbiaya lebih rendah.

Hambatan Keterjangkauan

Bahkan di kota yang memiliki metro, sensitivitas terhadap harga membatasi jumlah penumpang. Satu kali perjalanan di Jalur Aqua Mumbai berbiaya antara 10 hingga 70 rupee. Sebagai perbandingan, tiket tanpa batas perjalanan selama tiga bulan untuk kereta pinggiran kota hanya berharga 590 rupee. Struktur tarif ini secara efektif mengecualikan pekerja berpenghasilan rendah, yang total biaya perjalanan terintegrasinya dapat menghabiskan 20% dari pendapatan bulanan, jauh di atas tolok ukur keterjangkauan global sebesar 10-15%.

"Di sistem metro India, total biaya perjalanan terintegrasi dapat menghabiskan 20% pendapatan pekerja berpenghasilan rendah, melampaui tolok ukur global sebesar 10-15%," kata Rane dari ITDP. Ketika tarif Namma Metro Bengaluru dinaikkan tahun lalu, jumlah penumpang turun sekitar 13% menurut data Greenpeace. Profesor Verma berpendapat bahwa kecenderungan untuk mengurangi subsidi bertentangan dengan kebutuhan ekonomi yang sensitif terhadap harga. "Bahkan London Tube hingga saat ini masih mendapat subsidi besar. Karena ada tujuannya. Anda berusaha menyediakan mobilitas berkelanjutan dan mengurangi kemacetan kota," ujarnya.

Sistem pembayaran transportasi India yang terfragmentasi semakin menambah beban biaya. Berbeda dengan New York, Paris, atau London, tempat perpindahan dalam batas waktu tertentu antara bus dan kereta bawah tanah tidak memerlukan pembayaran tambahan, metro, bus, dan bajaj di India dikelola oleh otoritas yang berbeda dengan struktur tarif dan jadwal masing-masing. Komuter yang berpindah dari bus ke metro harus membayar dua kali, sehingga perjalanan multimoda yang dibutuhkan untuk mobilitas perkotaan menyeluruh menjadi kurang menarik.

Kesenjangan Perjalanan ke dan dari Stasiun

Mungkin tak ada faktor yang lebih efektif mengurangi jumlah penumpang daripada jarak antara stasiun dan tujuan akhir. Makalah kerja WRI India dan Toyota Mobility Foundation pada 2023 menemukan bahwa buruknya konektivitas perjalanan awal dan akhir telah menyebabkan pemanfaatan investasi transportasi senilai lebih dari $25 miliar jauh di bawah kapasitas. Survei mereka di Delhi, Nagpur, dan Bengaluru mengungkapkan bahwa komuter hanya bersedia menghabiskan total sekitar 20 menit untuk perjalanan menuju dan meninggalkan stasiun. Jika melewati batas tersebut, tingkat keberlanjutan penggunaan metro merosot tajam.

Di luar sebagian besar stasiun metro India, jatah 20 menit ini cepat habis. Bus pengumpan jarang beroperasi, bajaj mematok tarif tetap yang membuat perjalanan jarak pendek sangat mahal, dan trotoar rusak atau dipenuhi halangan. Perempuan menghadapi kekhawatiran tambahan soal keselamatan yang mendorong mereka memilih layanan transportasi daring yang lebih mahal atau kendaraan pribadi. Chetna Yadav, warga Delhi utara berusia 40 tahun, menggambarkan dilema tersebut: "Jika saya pulang setelah matahari terbenam, saya tidak bisa mengandalkan metro. Stasiunnya berjarak sekitar 15 km dari tempat tinggal saya dan ketika saya tiba di pemberhentian terakhir pada malam hari, hampir mustahil mendapatkan taksi untuk pulang."

Penelitian akademis menguatkan temuan ini. Sebuah studi yang diterbitkan di ScienceDirect dan mengkaji sistem metro Shanghai menemukan bahwa berbagai variabel fasilitas perjalanan akhir secara keseluruhan berkontribusi sebesar 43,57% dalam memprediksi jumlah penumpang. Penelitian itu menunjukkan bahwa sebagian besar fasilitas perjalanan akhir harus memenuhi ambang tertentu sebelum penggunaan metro dapat dimaksimalkan. Ini menggambarkan bahwa kualitas infrastruktur di sekitar stasiun hampir sama pentingnya dengan jalur kereta itu sendiri.

Di stasiun Hauz Khas, Delhi, perpindahan antarlini mengharuskan penumpang berjalan kaki selama 15-20 menit melewati lorong-lorong yang berliku. "Keterpisahan kelembagaan" ini, ketika berbagai jalur dan jaringan bus di kota yang sama beroperasi sendiri-sendiri, menciptakan hambatan yang menghilangkan keunggulan kecepatan transportasi bawah tanah. Nandan Dawda, peneliti di program Urban Studies ORF, menekankan bahwa "integrasi operasional di antara moda-moda tersebut perlu ditingkatkan."

Dilema KPBU

Kesulitan India dalam menarik dan mempertahankan investasi swasta di proyek metro menyoroti kelemahan struktural yang lebih dalam. Hyderabad Metro, kemitraan pemerintah-swasta (KPBU) terbesar di dunia untuk transportasi perkotaan yang dikembangkan oleh L&T Metro Rail Hyderabad Ltd., telah mencatat kerugian lebih dari ₹625 crore pada tahun fiskal 2024-25. Pada September 2025, Larsen & Toubro mengumumkan niatnya untuk melepas hingga 90% kepemilikan sahamnya, yang secara efektif berarti keluar dari proyek tersebut. Ketergantungan model ini pada proyeksi jumlah penumpang dan pendapatan properti komersial terbukti tidak berkelanjutan ketika jumlah penumpang aktual jauh di bawah perkiraan.

Kegagalan serupa terlihat di berbagai tempat. Delhi Airport Express Metro, yang dikembangkan melalui kemitraan antara DMRC dan DAMEPL, anak perusahaan Reliance Infrastructure, menjadi tidak layak secara finansial ketika lalu lintas penumpang gagal memenuhi proyeksi. Tarif tetap dikendalikan pemerintah melalui Komite Penetapan Tarif, sehingga operator swasta tidak dapat menyesuaikan harga dengan biaya. Setelah sengketa berkepanjangan, pengelolaannya kembali ke pemerintah pada 2013. Mumbai Metro Jalur 1 mengalami konflik serupa terkait kewenangan penetapan tarif antara Reliance Infrastructure dan Mumbai Metropolitan Region Development Authority.

Studi kasus ini menunjukkan ketidaksesuaian mendasar dalam pembagian risiko. Pemegang konsesi swasta menanggung risiko konstruksi dan operasional, sementara otoritas pemerintah tetap memegang kendali atas regulasi tarif dan pendapatan. Tanpa mekanisme untuk menangkap nilai lahan atau menghasilkan pendapatan non-tarif seperti model "Rail + Property" milik MTR Corporation Hong Kong, modal swasta menghadapi ketidakpastian imbal hasil atas pengeluaran awal yang besar.

Pelajaran Global tentang Integrasi

Contoh internasional menunjukkan kontras tajam dengan sistem India yang terfragmentasi. MTR Corporation Hong Kong memperoleh pendapatan besar dari pengembangan properti di sekitar stasiun, sehingga menciptakan aliran pendapatan mandiri untuk membiayai perluasan jaringan. Pada 2024, MTR melaporkan keuntungan pengembangan properti sebesar HK$5,5 miliar hanya pada paruh pertama 2025, yang mendanai investasi besar baru, termasuk proyek Northern Link.

Singapura memprioritaskan pengembangan berorientasi transit (TOD) dan infrastruktur bersepeda terintegrasi, dengan target memperluas jalur sepeda dari 525 kilometer menjadi 1.300 kilometer pada 2030 untuk menghubungkan kawasan permukiman dengan stasiun Mass Rapid Transit. Bogotá membangun jalur sepeda sepanjang 593 kilometer untuk mendukung sistem bus TransMilenio, sehingga jumlah pesepeda meningkat 40% dalam empat tahun. Pendekatan terintegrasi ini memastikan perjalanan menuju dan dari stasiun sama lancarnya dengan perjalanan menggunakan kereta.

Janji Lingkungan versus Kinerja

Alasan lingkungan untuk memperluas metro tetap kuat jika sistem digunakan secara luas. Studi pada 2025 yang mengkaji dampak metro Mumbai menemukan bahwa jalur-jalur baru mengurangi emisi karbon monoksida, hidrokarbon, dan nitrogen oksida masing-masing sebesar 72,4%, 74,3%, dan 15,5% di kalangan komuter yang beralih moda. Penelitian itu mengungkapkan bahwa 63,3% perjalanan menuju stasiun dan 71,5% perjalanan dari stasiun dilakukan dengan berjalan kaki, menunjukkan bahwa perubahan perilaku dapat terjadi jika stasiun ditempatkan dan dihubungkan dengan baik.

Namun, studi itu juga mengungkap pelajaran penting dari fase awal metro Delhi. Meski emisi langsung dari transportasi jalan raya berkurang 724 ton per hari pada 2011 akibat peralihan moda, emisi CO2 tidak langsung dari konsumsi listrik meningkat hampir 300% menjadi 1.493 ton per hari. Tanpa transisi energi bersih, elektrifikasi metro hanya memindahkan polusi dari knalpot ke pembangkit listrik. Penelitian tersebut menunjukkan bahwa pengurangan emisi CO2 sebesar 63% pada 2030 membutuhkan peningkatan jumlah penumpang sekaligus peralihan ke sumber energi nonfosil sebesar 44%.

Paradoks Kepadatan

Namun, tidak semua jalur sepi. Jalur Ungu Bengaluru menuju Whitefield menghadapi masalah sebaliknya: kepadatan yang parah. Dalam kurun tiga bulan antara Agustus dan Oktober, petugas keamanan membantu hampir 130 penumpang, sebagian besar berusia di bawah 30 tahun, yang pingsan akibat kondisi kereta yang sesak, ditambah tidak sarapan dan kurang tidur. Kontras ini menggambarkan persebaran permintaan yang tidak merata: beberapa koridor beroperasi melebihi kapasitas, sementara jalur-jalur di dekatnya hampir kosong. Ini menunjukkan kelemahan desain jaringan, bukan penolakan mendasar komuter terhadap transportasi kereta.

Mencari Solusi

Untuk mengatasi krisis jumlah penumpang metro di India diperlukan intervensi di berbagai bidang. Integrasi tarif merupakan peluang paling langsung. Penerapan tiket transportasi berorientasi iklim, seperti KlimaTicket Austria atau Climate Card Seoul, dapat memberikan akses tanpa batas ke transportasi umum terintegrasi sekaligus mendorong perjalanan ramah lingkungan secara langsung. Inisiatif Austria mendorong 85% penggunanya mengganti penggunaan mobil pribadi dengan transportasi umum, sementara program Seoul mengurangi sekitar 11.000 mobil di jalan setiap hari selama dua bulan pertamanya.

Tiket tahunan dengan harga setara satu euro per hari, seperti yang diterapkan di Wina, dapat membuat metro terjangkau bagi kelompok berpenghasilan rendah yang saat ini tidak mampu membayar tarifnya. Pada saat yang sama, memperpanjang jam operasional agar dimulai lebih awal dan berakhir lebih larut, seperti yang diusulkan pejabat Metro Kolkata yang mengkaji rendahnya jumlah penumpang di Jalur Hijau, dapat menjangkau pekerja sif dan pelancong untuk rekreasi yang saat ini tidak terlayani akibat jam operasi terbatas.

Perbaikan infrastruktur fisik harus memprioritaskan jalur pejalan kaki dan bus pengumpan. Survei WRI India menunjukkan bahwa berjalan kaki dan moda berbagi sudah mencakup lebih dari 74% perjalanan akhir di kota-kota besar, tetapi perjalanan tersebut berlangsung dalam kondisi berbahaya yang membuat orang enggan menggunakannya secara rutin. Mengalokasikan sumber daya untuk trotoar terlindung, jalur sepeda khusus, dan layanan antar-jemput berfrekuensi tinggi akan menyelaraskan kualitas perjalanan menuju stasiun dengan kualitas infrastruktur keretanya.

Terakhir, proyeksi permintaan memerlukan reformasi regulasi. Penolakan terhadap proposal Coimbatore dan Madurai menunjukkan bahwa proyeksi yang dibesar-besarkan semakin diawasi, tetapi metodologi standar dan audit independen atas DPR tetap diperlukan untuk mencegah salah alokasi modal di masa mendatang. Kebijakan Metro Rail 2017 menetapkan ambang batas populasi dan tolok ukur jumlah penumpang yang ketat; penerapan standar ini secara konsisten di semua negara bagian, terlepas dari pertimbangan politik, akan memastikan pembangunan infrastruktur mengikuti kebutuhan demografis yang nyata, bukan lobi yang ambisius.

Poin-Poin Utama

• India telah menginvestasikan lebih dari $26 miliar untuk memperluas metro sejak 2014, sehingga jaringannya berkembang hingga lebih dari 1.000 kilometer. Namun, sebagian besar sistem hanya mencatat 25-35% dari proyeksi jumlah penumpang.
• Jalur Aqua Mumbai, yang dibangun untuk mengangkut 1,5 juta penumpang per hari, hanya melayani sekitar sepersepuluh dari jumlah tersebut akibat tarif tinggi dan buruknya konektivitas perjalanan akhir.
• Pemerintah pusat menolak proposal metro untuk Coimbatore dan Madurai pada November 2025, dengan alasan proyeksi permintaan yang dibesar-besarkan dan kegagalan memenuhi ambang batas populasi dalam Kebijakan Metro Rail 2017.
• Tarif tinggi menghabiskan hingga 20% pendapatan bulanan pekerja berpenghasilan rendah, jauh melampaui tolok ukur keterjangkauan global sebesar 10-15%. Sementara itu, sistem pembayaran yang terfragmentasi mengharuskan komuter membayar dua kali saat berpindah dari bus ke metro.
• Kesenjangan konektivitas perjalanan akhir, termasuk trotoar rusak, bus pengumpan yang jarang beroperasi, dan masalah keselamatan, menciptakan ambang batas 20 menit. Setelah melewati batas itu, komuter berhenti menggunakan metro.
• Model Kemitraan Pemerintah-Swasta (KPBU) sebagian besar gagal di sistem metro India. Operator Hyderabad Metro, L&T, berupaya keluar setelah mengalami kerugian lebih dari ₹625 crore, sementara pengelolaan Delhi Airport Express kembali ke pemerintah setelah jumlah penumpangnya tak memenuhi proyeksi.
• Model internasional yang berhasil, seperti MTR Hong Kong, mengandalkan penangkapan nilai lahan dan pengembangan berorientasi transit yang terintegrasi untuk menyubsidi operasional. Strategi ini sebagian besar tidak diterapkan dalam proyek-proyek di India.
• Metro secara signifikan mengurangi emisi lokal jika digunakan secara luas, tetapi emisi tidak langsung dari pembangkitan listrik perlu diatasi melalui peralihan ke sumber energi terbarukan agar manfaat lingkungan bersih dapat tercapai.