China Diam-diam Meminjamkan 200 Miliar Dolar kepada Perusahaan AS melalui Perusahaan Cangkang

Jalur tersembunyi senilai 200 miliar dolar ke sektor teknologi dan industri Amerika

Selama seperempat abad, bank-bank milik negara China diam-diam menyalurkan sekitar 200 miliar dolar kepada perusahaan-perusahaan AS melalui perusahaan cangkang dan pusat keuangan luar negeri. Dana mengalir dari pemberi pinjaman yang diarahkan Beijing ke entitas yang terdaftar di Kepulauan Cayman, Bermuda, dan Delaware, lalu masuk ke transaksi yang terkait dengan robotika, semikonduktor, bioteknologi, dan mineral kritis. Pola ini sebagian besar luput dari perhatian karena pinjaman disusun agar tampak seperti pembiayaan swasta yang dilakukan secara wajar dan kerap dicatat atas nama non-China.

Temuan yang dihimpun laboratorium riset AidData di College of William and Mary menggambarkan jaringan canggih yang menjangkau jauh melampaui pasar berkembang. Amerika Serikat menjadi tujuan tunggal terbesar bagi pinjaman ini, sementara negara-negara sekutu seperti Inggris, Jerman, Australia, dan Belanda juga turut menjadi sasaran. Dalam banyak transaksi, pembiayaan China membantu pembeli mengakuisisi saham di perusahaan strategis atau mengamankan hak atas aset penting yang mendukung sistem pertahanan dan telekomunikasi modern.

Besarnya skala ini mengejutkan banyak pengamat kebijakan. Selama bertahun-tahun, Washington memperingatkan para mitra tentang pinjaman China yang tidak transparan, tetapi AS sendiri menyerap porsi terbesar. Ketika pengawasan meningkat, pemberi pinjaman China tidak mundur. Mereka menyesuaikan diri dengan menyalurkan kredit dari cabang luar negeri serta meminjamkan dana kepada afiliasi luar negeri dan badan bertujuan khusus. Pendekatan ini menyamarkan asal dana dan menyulitkan regulator melihat siapa yang sebenarnya berada di balik pinjaman.

Para peneliti mengatakan pola ini menandai pergeseran dalam penggunaan kredit negara China. Fokusnya beralih dari pinjaman pembangunan tradisional ke upaya memperoleh pengaruh atas titik-titik hambatan dalam rantai pasok manufaktur maju dan teknologi. Daftar sasaran mencakup mineral kritis, peralatan pembuatan cip, keahlian proses produksi, serta perusahaan yang memiliki data sensitif.

Bagaimana dana mengalir tanpa terdeteksi

Pembiayaan kerap melalui lapisan perusahaan induk dan perwalian yang menyamarkan kepemilikan manfaat. Pinjaman berasal dari bank kebijakan besar China dan perusahaan komersial raksasa, tetapi nama peminjam yang tercatat bisa jadi adalah afiliasi yang didirikan di yurisdiksi yang menjaga kerahasiaan. Dalam beberapa kasus, kredit itu menyerupai pembiayaan pemasok yang mempermudah akuisisi lintas negara oleh pembeli yang terkait dengan China. Dalam kasus lain, pinjaman korporasi langsung diberikan kepada perusahaan Amerika atau Eropa dan dicatat sebagai kredit swasta tanpa jejak China yang jelas dalam basis data publik.

Cabang luar negeri menambah kerumitan. Pemberi pinjaman China memperluas jangkauan global dengan membuka lebih dari seratus cabang dan anak perusahaan di luar negeri. Cabang-cabang itu memberikan pinjaman dalam dolar atau euro kepada peminjam luar negeri, yang kemudian menyalurkan dana tersebut ke perusahaan sasaran. Hasilnya tampak seperti pinjaman internasional biasa, bukan langkah geopolitik. Perbedaan ini penting karena pemeriksaan investasi asing tradisional cenderung berfokus pada kendali ekuitas, bukan utang.

Temuan para peneliti

AidData menelaah dokumen regulator, perjanjian pinjaman, dan pengungkapan perusahaan di lebih dari dua ratus negara untuk memetakan kredit tersembunyi ini. Para peneliti menyimpulkan bahwa China menyalurkan lebih dari 2 triliun dolar dalam bentuk pinjaman yang didukung negara di seluruh dunia antara 2000 dan 2023. Porsi yang terus meningkat di negara-negara kaya mengarah ke sektor-sektor strategis. Pola ini makin cepat setelah kebijakan industri Beijing pada pertengahan dekade mengutamakan cip, robotika, dan material canggih.

Brad Parks, direktur eksekutif AidData, mengatakan riset tersebut menunjukkan adanya perencanaan jangka panjang di balik jaringan pinjaman dan akuisisi yang sering kali baru diketahui regulator setelah terjadi.

China bermain catur sementara kita semua bermain dam.

Menelusuri kepemilikan sulit dilakukan ketika transaksi terselubung oleh struktur perusahaan cangkang, klausul kerahasiaan, dan pelabelan keliru yang mencatat kredit yang diarahkan negara sebagai pembiayaan swasta. Meski begitu, data menunjukkan pola yang konsisten. Transaksi-transaksi itu kerap melibatkan aset penting bagi keamanan nasional, mulai dari pemrosesan logam tanah jarang hingga desain dan pengemasan semikonduktor.

Sektor sasaran dan alasannya

Sejumlah sektor menonjol di pasar AS dan negara-negara sekutu.

Semikonduktor berada di urutan teratas. Cip mendukung segala hal, mulai dari sistem siluman dan senjata pintar hingga komputasi awan dan telekomunikasi generasi mendatang. Mengakuisisi saham di perusahaan perancang cip, produsen peralatan, atau fasilitas pengemasan dapat membuka akses ke keahlian dan pasokan. Robotika menjadi fokus lainnya. Robot industri canggih, visi mesin, dan aktuator presisi menentukan produktivitas pabrik yang membuat pesawat, mobil, dan perangkat elektronik. Bioteknologi dan perangkat medis juga menimbulkan kekhawatiran terkait penggunaan ganda. Analisis genom, bioproses, dan pencitraan kelas atas dapat digunakan untuk keperluan sipil maupun pertahanan.

Mineral kritis melengkapi gambaran ini. Bahan baku baterai, logam tanah jarang, dan paduan khusus sangat penting bagi panduan rudal, radar, dan komunikasi aman. Kendali atas hak penambangan, kapasitas pemrosesan, dan teknologi pemurnian memungkinkan negara mana pun mengubah pasokan saat krisis. Pemberi pinjaman negara China berulang kali mendukung transaksi yang terkait dengan bahan-bahan tersebut atau teknologi untuk memprosesnya.

Kebijakan industri menentukan arahnya. Rencana Beijing yang memprioritaskan kemajuan di sepuluh industri strategis menempatkan cip dan robotika sebagai fokus utama. Fusi militer-sipil, konsep yang memadukan kemajuan teknologi sipil ke dalam kemampuan pertahanan, memperkuat dorongan untuk memperoleh teknologi, tenaga ahli, dan peralatan dari luar negeri, meski kepemilikannya tidak langsung.

Contoh yang memicu kekhawatiran

Sejumlah transaksi menjadi studi kasus dalam peninjauan keamanan nasional. Pada 2017, AS memblokir upaya penjualan Lattice Semiconductor kepada sebuah dana ekuitas swasta yang didukung modal China setelah ditinjau oleh Komite Investasi Asing di Amerika Serikat (CFIUS). Di Inggris, pemerintah memerintahkan sebuah perusahaan milik China untuk melepas sahamnya di pabrik semikonduktor besar pada 2022 dengan alasan keamanan. Di Jerman, para pembuat kebijakan memperketat peninjauan setelah muncul sejumlah upaya besar untuk mengakuisisi mesin canggih dan aset cip.

Jejak pinjaman yang diuraikan para peneliti mencakup transaksi ketika pembiayaan luar negeri memungkinkan akuisisi yang sekilas tampak rutin. Contoh yang dikutip dalam riset mencakup pinjaman untuk mengakuisisi perusahaan asuransi AS yang memiliki klien dari komunitas intelijen dan pembiayaan yang terkait dengan perusahaan robotika di Michigan. Dalam beberapa kasus, pihak berwenang kemudian mendorong pelepasan kepemilikan setelah pemilik akhir diketahui.

William Henagan, mantan penasihat investasi Gedung Putih, menggambarkan taruhannya dengan tegas. Ia berpendapat bahwa kendali atas produk-produk penting dapat menentukan hasil konflik dan ketahanan ekonomi.

Perang bisa dimenangkan atau dikalahkan berdasarkan kendali atas produk-produk yang penting bagi perekonomian.

Pola ini tidak terbatas pada satu atau dua kasus utama. Kredit berulang kali digunakan untuk memperoleh pengaruh atas aset strategis tanpa selalu memicu alarm regulator yang paling terlihat. Bahkan jika suatu transaksi tidak memberikan kendali formal, utang dapat disertai perjanjian pembatasan, hak atas informasi, atau opsi yang mengurangi keleluasaan perusahaan untuk bertindak.

Upaya AS mengikuti perkembangan

Washington memperluas perangkat kebijakannya selama satu dekade terakhir. CFIUS, kelompok antarlembaga yang meninjau akuisisi asing untuk mengidentifikasi risiko keamanan, mendapat wewenang baru berdasarkan undang-undang 2018 yang dikenal sebagai FIRRMA. Perubahan itu memungkinkan pemerintah meninjau sejumlah investasi tanpa kendali di bidang teknologi sensitif serta investasi properti tertentu di dekat instalasi militer. Peninjauan terpisah oleh kelompok yang secara informal dikenal sebagai Team Telecom mengkaji transaksi telekomunikasi lintas negara. Daftar Entitas Departemen Perdagangan membatasi ekspor kepada perusahaan yang terkait dengan aktivitas militer atau pengawasan. Pada 2023, sebuah perintah eksekutif mulai menetapkan pembatasan bagi investasi AS ke luar negeri di sejumlah bidang teknologi China.

Utang lebih sulit diawasi. Banyak rezim pemeriksaan berpusat pada kendali ekuitas atau pengaruh di dewan direksi. Sebaliknya, pinjaman dapat luput dari pengawasan jika pemberi pinjamannya merupakan cabang luar negeri bank China atau afiliasi dengan nama yang tidak mencurigakan. Eksposur semacam itu tetap dapat menimbulkan tekanan jika peminjam bergantung pada kredit berkelanjutan atau menghadapi perjanjian pinjaman yang menyentuh operasional, berbagi informasi, atau kesepakatan pasokan.

Scott Nathan, yang sebelumnya memimpin Korporasi Pembiayaan Pembangunan Internasional AS, mengingatkan bahwa transaksi yang tidak transparan menyulitkan pemerintah dan publik untuk memahami risiko secara menyeluruh.

Kurangnya transparansi dan upaya untuk menyamarkan asal-usul dana membuat gambaran utuhnya sangat sulit dilihat.

Regulator berupaya menutup celah melalui pengungkapan yang lebih ketat dan koordinasi antarlembaga. Perusahaan menyesuaikan diri dengan melakukan uji tuntas yang lebih mendalam terhadap penyedia modal mereka. Meski demikian, para peneliti mengatakan pemberi pinjaman China terus mengikuti perkembangan dengan mengalihkan lebih banyak aktivitas ke cabang luar negeri dan menggunakan struktur pinjaman yang menyerupai kredit swasta Barat.

Negara-negara sekutu menghadapi pola yang sama

Mitra di Eropa dan Asia Pasifik menghadapi pola serupa. Uni Eropa menerapkan kerangka pemeriksaan investasi pada 2020 untuk mengoordinasikan peninjauan di antara negara-negara anggota. Inggris membentuk rezim baru pemeriksaan keamanan nasional yang dapat memanggil kembali transaksi yang sudah terjadi untuk ditinjau. Jerman memblokir akuisisi perusahaan perkakas mesin kelas atas pada 2018 dan memperketat pemeriksaan terhadap perusahaan cip dan sistem kendali industri. Australia memperketat aturan terkait infrastruktur penting dan sumber daya.

Negara-negara juga menyoroti kendali asing atas rantai pasok di luar tahap perakitan akhir. Kendali atas bahan kimia, tahapan fabrikasi wafer, pengemasan, atau logam khusus dapat memberi investor daya tawar meskipun produk akhirnya dibuat di tempat lain. Di Belanda, kekhawatiran berpusat pada perusahaan milik China yang memiliki saham besar di sebuah pabrik semikonduktor di Inggris. Kasus itu menjadi rujukan dalam menentukan cara menangani rantai perusahaan lintas negara yang melewati negara ketiga.

Koordinasi telah membaik, tetapi celah masih ada. Transaksi yang disusun sebagai utang dapat menghindari kewajiban notifikasi. Entitas luar negeri dapat menimbulkan ketidakpastian mengenai pihak yang berada di balik pemberi pinjaman. Kasus-kasus tersebut menunjukkan perlunya definisi yang jelas tentang kendali efektif serta pertukaran informasi mengenai kepemilikan manfaat secara waktu nyata.

Mengapa utang menjadi instrumen pilihan

Pembelian ekuitas memberikan kendali dan memicu peninjauan. Utang merupakan instrumen yang lebih senyap. Utang dapat membuka akses tanpa menarik perhatian. Ada tiga ciri yang menjelaskan daya tariknya dalam konteks ini.

Pertama, utang dapat disalurkan melalui beberapa lapisan. Bank negara China meminjamkan dana kepada afiliasi luar negeri, yang kemudian memberi pinjaman kepada perusahaan penawar atau perusahaan sasaran. Dokumen publik mencantumkan perusahaan cangkang sebagai pemberi pinjaman, bukan bank negara. Kedua, utang dapat dikonversi. Surat utang konversi dan waran dapat berubah menjadi ekuitas di kemudian hari, sering kali di bawah ambang peninjauan. Ketiga, utang dapat mengikat. Perjanjian keuangan, hak atas informasi, dan persyaratan persetujuan memberi pemberi pinjaman pengaruh atas anggaran, transfer teknologi, dan kontrak pasokan.

Praktik ini tidak selalu beritikad buruk. Dana kredit swasta dan bank di seluruh dunia menggunakan instrumen yang sama. Perbedaannya di sini adalah adanya arahan dari aktor negara yang mengejar tujuan strategis. Ketika pemberi pinjaman dipandu oleh kebijakan industri dan keamanan pemerintah, teknik pembiayaan biasa dapat menjadi jalur untuk transfer teknologi atau kendali rantai pasok.

Hal yang perlu diperhatikan perusahaan

Dewan direksi dan tim manajemen dapat mengurangi risiko tanpa menutup akses terhadap seluruh modal asing. Langkah yang paling bermanfaat sering kali berupa disiplin dasar yang diterapkan lebih ketat kepada pemberi pinjaman dan investor yang mungkin terkait dengan negara asing.

• Petakan struktur permodalan. Ketahui setiap pemberi pinjaman, afiliasi, dan penjamin di balik setiap pinjaman, bukan hanya pihak lawan transaksi langsung.
• Telusuri kepemilikan manfaat. Minta sertifikasi yang mengidentifikasi pemilik akhir dan keterkaitan dengan negara, serta perbarui data tersebut secara berkala.
• Uji ketentuan pinjaman. Tandai ketentuan yang memberikan hak atas informasi, persetujuan atas transfer teknologi, atau opsi yang dapat dikonversi menjadi kendali.
• Perbarui peninjauan keamanan. Perlakukan pinjaman besar dari entitas luar negeri seperti investor baru di lini bisnis sensitif.
• Pisahkan akses data. Batasi akses pemberi pinjaman ke informasi teknis sensitif kecuali diwajibkan oleh hukum atau kontrak, dan dokumentasikan setiap hak akses.
• Libatkan penasihat hukum sejak awal. Tanyakan apakah pembiayaan atau akuisisi dapat menimbulkan persoalan terkait CFIUS atau pengendalian ekspor, meskipun tidak ada perubahan kepemilikan ekuitas.

Pemberi pinjaman yang independen dan transparan tetap dapat menjadi mitra berharga. Tantangannya adalah membedakan kredit swasta biasa dari pembiayaan yang diarahkan negara demi tujuan strategis yang tidak berkaitan dengan kesehatan komersial peminjam.

Poin Utama

• AidData melaporkan bahwa bank-bank negara China menyalurkan sekitar 200 miliar dolar dalam bentuk pinjaman kepada perusahaan AS selama 25 tahun, sering kali melalui perusahaan cangkang di yurisdiksi luar negeri.
• Amerika Serikat menjadi penerima terbesar kredit tersembunyi ini, sementara negara-negara sekutu seperti Inggris, Jerman, Australia, dan Belanda juga menjadi sasaran.
• Pinjaman berfokus pada sektor sensitif, termasuk semikonduktor, robotika, bioteknologi, dan mineral kritis yang digunakan dalam sistem pertahanan dan telekomunikasi.
• Para peneliti memperkirakan China menyalurkan lebih dari 2 triliun dolar dalam bentuk pinjaman yang didukung negara di seluruh dunia pada 2000 hingga 2023.
• Struktur utang dan cabang luar negeri memungkinkan pemberi pinjaman China menyamarkan peran mereka sehingga dana tampak seperti pembiayaan swasta.
• Pihak berwenang AS dan Inggris telah memblokir atau membatalkan transaksi terkait cip dan aset strategis lainnya setelah keterkaitan dengan negara terungkap.
• Wewenang CFIUS diperluas melalui FIRRMA, tetapi utang kerap berada di luar pemicu peninjauan tradisional yang berfokus pada kendali.
• Para ahli memperingatkan bahwa pinjaman yang tidak transparan dapat menciptakan pengaruh tersembunyi atas teknologi dan rantai pasok, sehingga mendorong seruan untuk memperketat pengungkapan dan pemeriksaan.